Culture

Allemagne : en avant la réforme

Article publié le 16 janvier 2006
Article publié le 16 janvier 2006
Le fédéralisme allemand est aussi particulier que compliqué. Après des années de polémique, la répartition des compétences entre l’État fédéral et les Länder doit être réformée.

« Aussi fédéral que possible, aussi centralisé que nécessaire ». Tels furent les mots que prononça Kurt Schumacher, leader du parti de gauche du SPD, lors de la mise en place du premier État fédéral germanique, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. C’est sur cette idée essentielle que s’est ensuite fondé le régime unique de la République fédérale d’Allemagne.

En Allemagne, comme dans toute démocratie représentative, le pouvoir est réparti de manière horizontale, entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire. Mais il est aussi distribué de manière verticale entre l’État fédéral et les Länder. Les pouvoirs sont ensuite de nouveaux séparés dans chaque Land et certaines fonctions ou domaines politiques relèvent de la seule responsabilité des Länder. Ils détiennent par exemple la « souveraineté culturelle », c’est-à-dire le pouvoir de décision en matière d’éducation et de culture. En revanche, la politique fiscale ou la politique étrangère reviennent exclusivement à l’État fédéral. La particularité de ce fédéralisme à l’allemande ? Le rôle joué par l’organe qui représente les Länder au niveau national : le Bundesrat (Sénat). L’article 50 de la Loi fondamentale allemande proclame que « les Länder concourent à la législation et à l'administration de la Fédération et aux affaires de l'Union européenne » et que le Bundesrat dispose d’un droit de veto dans de nombreux domaines.

À l’origine, le Bundesrat fut créé afin de mettre à profit les expériences de chaque Land dans l’application des lois, prenant dès lors des décisions en commun et s’influençant mutuellement. Finalement, ce schéma a conduit à un enchevêtrement des fonctions et des responsabilités. Le résultat : en matière de compétences et de financement, la pagaille entre l’État fédéral, les Länder et les communes est inextricable. C’est la raison pour laquelle le processus législatif se retrouve systématiquement dans un cul-de-sac. Cela fait des années que les médias déplorent la « politique d’obstruction » et le « blocage de la réforme» qui règnent en Allemagne. Ils critiquent également le fait que dès qu’un parti obtient la majorité au Bundesrat, il utilise celle-ci à ses propres fins et non plus dans l’intérêt des Länder.

Le débat sur la manière dont il faudrait réformer le fédéralisme en Allemagne ne date pas d’hier. Dans une interview donnée en 2003 à Das Parlement, le journal du Bundestag (Assemblée nationale), Dieter Althaus, alors président de l’institution, proposait déjà de « réduire le nombre de lois fédérales qui sont soumises à l’approbation du Bundesrat et de renforcer à nouveau les compétences des Länder.» Il estimait en effet que le fédéralisme est une question de proximité avec le citoyen exigeant une plus grande transparence. « Il faut que les citoyennes et les citoyens puissent plus facilement savoir qui est responsable de quoi », soulignait-il à l’époque.

La réforme du fédéralisme devait être entérinée dès la fin 2004, mais le projet a échoué. Depuis que le pays est gouverné par la grande coalition SPD/CDU, il semble que la voie soit de nouveau libre pour une nouvelle tentative, majorité suffisante au Bundesrat oblige. Lors d’une réunion organisée le 15 décembre dernier, les ministres-présidents des Länder se sont prononcés en faveur d’une réforme et Angela Merkel a même déclaré que « nous sommes à présent sur la bonne route ». Cette fois, il faudra après la réforme, s’attaquer à la réglementation fiscale entre la Fédération et les Länder. Cette question est si délicate qu’elle fut initialement exclue des discussions de la coalition. Par ailleurs, il ne faut pas que la réforme ne tienne compte que de questions « pratiques », comme la responsabilité de la sécurité nationale, le débat entre éducation et souveraineté culturelle ou encore le financement de la loi contre le chômage « Hartz IV ». À cela s’ajoute en outre une question fondamentale : quelle forme de fédéralisme doit adopter l’Allemagne du début du 21ème siècle ? Un fédéralisme «coopératif» visant à aider financièrement les Länder du Nord et de l’Est, économiquement plus faibles ou un fédéralisme de «compétition» au sein duquel chaque Land ne serait responsable que de son propre avenir ?

Le modèle suisse

Il existe dans le monde 23 États fédéraux. Certains consistent en un regroupement d’États à part entière, comme le Brésil ou les États-Unis ; d’autres se composent de provinces (Canada, Pakistan), de régions (Belgique) ou comme en Russie, de différentes entités (des villes, des régions et des républiques). L’harmonie de l’ensemble est obtenue grâce à des langues et des cultures communes, comme c’est le cas en Allemagne ou aux États-Unis. Pourtant, la cohésion et l’esprit d’unité existent aussi en Inde, qui comptabilise 21 langues, et en Suisse, où l’allemand, le français, l’italien et le romanche sont les quatre langues officielles. La Suisse qui pourrait d’ailleurs servir de modèle à l’UE : en dehors du peuple, ce sont avant tout les cantons qui font la politique. Ils détiennent toutes les compétences que la Constitution n’attribue pas à la confédération.