Une voie « constitutionnelle » pour l’Union européenne ? (1)

Article publié le 28 février 2008
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Article publié le 28 février 2008
La dynamique historique de la construction européenne : entre logiques de l’intégration européenne et traditions juridico-politiques nationales.

Par Guillaume Delmotte

Strasbourg, le 28 février 2008

illustration_article_guillaume.JPG Alors que le Traité modificatif adopté à Lisbonne est en cours de ratification par les États membres de l’Union européenne, il n’est pas inutile de revenir sur la voie « constitutionnelle » que ces derniers avaient mise en œuvre depuis la déclaration de Laeken jusqu’à la signature du « Traité établissant une Constitution pour l’Europe ».

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Cette voie constitutionnelle semble aujourd’hui abandonnée à la suite du rejet du « traité constitutionnel » (selon la dénomination qui avait cours en France) par les Français et les Néerlandais en 2005. Son échec soulève de nombreuses questions qui nécessitent de replacer ce texte et l’ambition qu’il portait dans le temps long de l’histoire de la construction européenne. Le sujet est si vaste et si complexe que je ne retiendrai ici que deux points qui me semblent fondamentaux

- En premier lieu, les logiques politiques et juridiques qui sont à l’oeuvre dans la dynamique historique de la construction européenne (1ère partie : La dynamique historique de la construction européenne : entre logiques de l’intégration européenne et traditions juridico-politiques nationales) ;

- En second lieu, la place et la signification que peut avoir une « constitution » dans l’histoire de la construction européenne (2nde partie : Constitution et constitutionnalisme dans la dynamique historique de la construction européenne).

L’idée qui sous-tend cette analyse, assez banale dans sa formulation mais grosse de conséquences, est que l’histoire marque le futur de son empreinte (selon le phénomène de « path dependence » décrit par les sciences sociales : l’évolution d’un système ou d’une organisation dépend de son histoire immédiate). En effet, les choix opérés ou non par les institutions et les organisations politiques à un moment donné, les logiques à l’oeuvre dans le processus d’institutionnalisation et de politisation de l’Europe et les traditions juridico-politiques nationales participent de la construction de nos référentiels et délimitent le champ des possibles.

Les logiques politiques à l’œuvre dans la dynamique historique de la construction européenne

Il est nécessaire de comprendre, préalablement, les ressorts de la dynamique de l'histoire de l'intégration européenne – j’utiliserai ici de manière indifférenciée les termes « construction » et « intégration », bien que ces concepts puissent être distingués (cf. Marie-Thérèse Bitsch, Histoire de la construction européenne, Ed. Complexe, 2004). Cette dynamique a été décrite par Robert Schuman, dans sa célèbre déclaration du 9 mai 1950, inspirée par Jean Monnet : l'Europe ne se fera pas dans une construction d'ensemble mais par une démarche fonctionnelle et sectorielle, par des « solidarités de fait », des « réalisations concrètes », obtenues par la négociation entre États et la mise en place d'institutions supranationales (on songe ici notamment à la Commission européenne et à la Cour de Justice). Il a résulté de ce processus, grâce aux mécanismes de la délégation de compétences et de l'harmonisation des normes, une extension croissante du champ d’intervention de la Communauté puis de l'Union, ainsi que l'émergence progressive d'une citoyenneté européenne et d'un espace public démocratique à l'échelle de l'Europe. Pour établir une paix durable en Europe, il ne s'agissait pas seulement, selon la formule de J. Monnet, de « coaliser des États » mais « d'unir des hommes ». Dès lors, les institutions européennes se fondent sur une double légitimité : celle, d'une part, des États, et celle, d'autre part, de la communauté des citoyens européens.

Cette distinction me paraît plus opératoire que la traditionnelle opposition entre légitimité des États et légitimité des peuples, dans la mesure où ce sont les peuples qui, précisément, fondent la légitimité des États membres de l'Union européenne. La communauté des citoyens européens transcende les États-nations et, par conséquent, la légitimité qui en est issue peut être distinguée de celle issue des États, fondée quant à elle sur les peuples. Si la légitimité issue des États reste prépondérante lors des phases de re-fondation de l'Europe, c'est-à-dire lors de l'élaboration des traités successifs – le Traité « constitutionnel » représentant de ce point de vue une innovation avec l'institution d'une Convention pluraliste ayant pour objet de présenter un projet de traité négocié ensuite par la Conférence intergouvernementale –, en revanche, celle fondée sur la communauté des citoyens européens est devenue centrale dans le processus décisionnel de l'Union, c'est-à-dire pendant le cours normal de son histoire. Cette légitimité est incarnée par le Parlement européen, qui représente les citoyens européens et dont les pouvoirs se sont accrus depuis 1979, année où les députés qui y siègent furent pour la première fois élus au suffrage universel direct. En effet, la procédure de co-décision, qui était appelée à devenir la procédure législative ordinaire dans le cadre du Traité établissant une Constitution pour l’Europe (TCPE), a été constamment étendue à de nouveaux domaines. Deux logiques sont par conséquent à l'œuvre dans la construction européenne : la logique internationale classique, c’est-à-dire interétatique (celle de la négociation intergouvernementale) et la logique supranationale, c’est-à-dire fédérale (celle de la répartition des compétences entre les institutions supranationales de l'Union et les États membres). Cette dynamique de la construction européenne, qui a montré son efficacité, présente aussi une certaine opacité : l'Europe s'est essentiellement construite dans les cercles étroits des négociations diplomatiques, sauf à de rares occasions, où l'opinion a pu être mobilisée. En France, ce fut le cas une première fois en 1972 (référendum relatif à l'élargissement de la CEE au Royaume-Uni, à l'Irlande et au Danemark) et à deux reprises ensuite, en 1992 (référendum sur l'adoption du Traité sur l'Union européenne) et en 2005 (référendum relatif à la ratification du « traité constitutionnel »). Cette relative opacité explique, pour beaucoup, la vivacité du débat sur l’Europe. Il faut remarquer, sur ce plan, que le résultat des référendums français et néerlandais a pour conséquence non seulement le rejet de la Constitution établie par le traité mais aussi du contenu même des traités européens en vigueur puisque sa troisième partie en reprenait la substance. C’est ainsi tout l’édifice institutionnel et juridique communautaire qui s’en trouve fragilisé, désavoué voire délégitimé par les peuples de deux Etats fondateurs, tandis que la majorité des autres États membres, anciens ou nouveaux adhérents, ont adopté et ratifié, soit par voie référendaire, soit par voie parlementaire, et ce que le traité apportait de nouveau et tout l’acquis de près de 50 ans d’histoire. « Comment, dès lors, prétendre que « revenir à Nice » suffirait à protéger les élites du déficit de légitimité affirmé avec force au printemps 2005 ? », s’interroge Kalypso Nicolaïdis, professeur de relations internationales au Saint Antony’s College de l’Université d’Oxford (cf. Kalypso Nicolaïdis, Un moment tocquevillien, Politique étrangère, 3-2005). Selon cet auteur, « si les constitutions naissent ordinairement du fer et du sang, celle-ci était censée couronner l’absence de chaos depuis un demi-siècle et la réunification du continent. Qu’importe donc de savoir si son rejet engendre ou révèle une crise de croissance : il l’incarne. Il incarne la fin d’une logique purement aristocratique d’intégration, et la difficulté de traduire l’aspiration démocratique au niveau européen dans un paradigme libéré du schème national. »

La « Constitution européenne » au prisme des traditions juridico-politiques nationales

Or, précisément, les concepts du droit constitutionnel, et singulièrement celui de pouvoir constituant, sont enracinés dans l’histoire nationale. Selon les États, la théorie et la pratique du pouvoir constituant ont pris des voies différentes. Ainsi, comme l’écrit Claude Klein, « il n’est guère de thème plus connoté que la doctrine du pouvoir constituant » (Cf. Claude Klein, Théorie et pratique du pouvoir constituant, PUF, 1996, p. 89). L’approche française du pouvoir constituant, pour ne prendre que cet exemple, est nourrie par une histoire constitutionnelle particulièrement riche. Claude Klein va jusqu’à parler de réelle « fascination » française pour le pouvoir constituant. Il n’est donc pas étonnant, s’agissant de l’élaboration d’une « constitution » européenne, que de nombreux acteurs politiques français, notamment à gauche, s’inscrivant dans une histoire et une culture politique particulières, aient exigé et exigent encore l’instauration d’une assemblée constituante et/ou l’organisation d’un référendum transnational, où pourrait s’exprimer la volonté du « demos européen », subvertissant l’ordre inter- étatique et jetant ainsi les bases de la constitution d’une société politique européenne. La comparaison avec les États-Unis offre ici un point de vue intéressant. L’analyse que propose Christian Lequesne, directeur de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques, illustre parfaitement la situation de l’Europe : « Si l’on en revient à la comparaison avec les États-Unis, même si des visions contradictoires existaient entre les délégués réunis à la Convention de Philadelphie, tous partageaient au moins une expérience commune, la conquête de l’indépendance sur l’Angleterre en 1776. « Nous, le peuple » préexistait en quelque sorte à l’élaboration de la Constitution américaine. Les Européens, eux, suivent un chemin inverse : ils doivent aller vers l’union constitutionnelle pour se sentir devenir un peuple. Benjamin Franklin lui-même pensait cependant que le pari n’était pas impossible. Lors du difficile processus de ratification de la Constitution américaine, il écrivit à ses amis européens : « Si la Convention réussit, je ne vois pas pourquoi vous autres en Europe ne pourriez pas mener à exécution le projet du bon roi Henri IV, en formant une Union fédérale et une seule et unique république rassemblant tous les différents États et royaumes, au moyen d’une Convention du même genre » » (Cf. Christian Lequesne, Quelle Constitution pour quelle Europe ?, Critique internationale, 20 juillet 2003). Mais, rappelons-le, dans le cadre de l’élaboration et de l’adoption du Traité établissant une Constitution pour l’Europe et sans aller jusqu’à élaborer une doctrine européenne du pouvoir constituant, celui-ci (et le pouvoir de révision que je n’aborde pas ici) était détenu, dans la pratique et en dernière instance, par les États eux-mêmes. Ainsi, la « métamorphose » du système politique de l’Union européenne ne s’est pas produite, pour reprendre la formule de Denys Simon, professeur de droit à l’Université de la Réunion.

Afin de sortir de l’impasse à laquelle ne manque pas de conduire l’emploi de concepts forgés dans le cadre de l’Etat-nation, la doctrine juridique française (voir notamment les travaux de Olivier Beaud, professeur à l’Université de Paris II et au Centre Marc Bloch de Berlin), qui a renouvelé récemment l’approche du fédéralisme, propose quant à elle le concept de Fédération, qui serait dissocié de celui d’Etat, et singulièrement dans sa forme d’Etat fédéral (en récusant l’existence même de celui-ci, dont la conceptualisation en France aurait subi l’influence déterminante de la doctrine allemande) et permettrait du coup de s’affranchir de la question, encombrante et redoutée, de la souveraineté. La Fédération serait une forme de lien social, née de la réunion d’intérêts communs, telle que l’avaient envisagée déjà à leur manière des auteurs aussi différents que Tocqueville ou Proudhon. L’Union européenne pourrait alors être analysée comme une « sorte de lien fédéral », pour reprendre l’expression utilisée par Aristide Briand en 1929. Ce concept de Fédération permettrait aussi de mettre en avant l’idée de « pacte constitutionnel », échappant ainsi à la distinction classique entre traité et constitution.

(Illustration: Michel DELMOTTE, Point de rencontre (dessin peinture, diptyque 400/130, 1990 - détail))