Se soumettre ou se démettre.

Article publié le 7 mars 2008
Article publié le 7 mars 2008
L'alternative historique du Président de la République ou comment sortir de la « constitution Sarkozy » Par Guillaume Delmotte « Il faut que Mac-Mahon se soumette ou se démette » (Léon Gambetta, campagne des élections à la Chambre des députés des 14 et 28 octobre 1877) 1958-2008 : au mois d'octobre prochain, la Constitution de la Vème République aura 50 ans.
C’est toutefois l'année 1962, date de l'adoption du suffrage universel direct pour l'élection présidentielle, qui est considérée comme l’avènement de la dimension « présidentialiste » du régime, bien que celui-ci soit formellement de nature parlementaire.

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En 1986, le phénomène de la « cohabitation », qui se renouvellera en 1993 et en 1997, est venu troubler le jeu des institutions. La Vème République a survécu à ce phénomène, susceptible, a priori, de lui être fatal dans la mesure où la paralysie la guettait. Les institutions politiques de la France ont révélé en ces périodes une grande capacité d’adaptation, facilitée également par l'esprit de responsabilité de ceux qui en ont été les acteurs.

Il faut ajouter ici que, même dans le cas où les majorités parlementaire et présidentielle ont coïncidé, il n'a pas été rare de voir « cohabiter » - avec tout ce que cela comporte de désaccords, voire de conflits ouverts – les deux têtes de l'exécutif, Président de la République et Premier ministre. Ce fut le cas, à des degrés divers, de 1969 à 1972, entre Georges Pompidou et Jacques Chaban-Delmas puis de 1974 à 1976, entre Valéry Giscard d'Estaing et Jacques Chirac et, plus près de nous, de 1988 à 1991, entre François Mitterrand et Michel Rocard.

La dyarchie constituée par le Président de la République et le Premier ministre est le cœur du système institutionnel et politique français. Elle fonctionne de telle manière qu'elle permet au Président de ne pas être mis en cause directement, laissant le Premier ministre assumer la responsabilité politique à la fois devant l'Assemblée nationale et face à l'opinion, notamment lors des élections intermédiaires. J'y reviendrai.

L’effet « quinquennat » : un présidentialisme renforcé ?

En 2002, la mise en pratique du quinquennat, adopté deux ans auparavant par référendum, devait marquer une nouvelle étape. D’aucuns ont prétendu que le régime allait dès lors changer, attribuant à ce raccourcissement du mandat du Président de la République la cause d’un renforcement du présidentialisme. L'inversement du calendrier des élections présidentielle et législatives, celles-ci devant suivre celle-là, a bien évidemment contribué à cette interprétation en renforçant la prééminence politique de l'élection et de l'institution présidentielles.

L'action de l'actuel Président de la République, Nicolas Sarkozy, conforterait-elle cette analyse ? Depuis 2007, le quinquennat aurait-il donné tous ses fruits ? Le présidentialisme se déploierait-il enfin de manière totale ?

J'ai toujours pensé que l'on surestimait l'effet du quinquennat sur l'évolution de notre régime politique. L'enchaînement de l’élection présidentielle et des législatives limite, il est vrai, le « risque » de cohabitation, c'est-à-dire de majorités différentes à l'Elysée et à l’Assemblée, mais il ne l'annule pas pour autant. En effet, il faut se rappeler qu'en 1988, le PS et ses alliés n'obtinrent qu'une majorité relative bien que François Mitterrand fût élu avec 54 % des suffrages quelques semaines auparavant. Le raccourcissement à cinq ans du mandat présidentiel a bien entendu des vertus. Cette durée apparaît à bien des égards comme plus conforme à la temporalité de la vie politique, accélérée par la médiatisation, c'est-à-dire que la fréquence de la mise en jeu de la responsabilité politique est davantage en adéquation avec l'exigence de réappropriation de la chose publique par les citoyens. De plus, cette durée se rapproche de celles pratiquées dans la plupart des Etats européens, s'agissant du renouvellement de l'exécutif. En effet, la durée du mandat du chef de l’Etat est souvent de cinq ans (Allemagne, Portugal, Grèce, Pologne, Lituanie, République tchèque, Hongrie, Roumanie) ou parfois de six ans (Autriche, Finlande). Le septennat est en revanche en vigueur en Italie et en Irlande. En ce qui concerne le chef du Gouvernement, la durée de son mandat est à mettre en rapport avec celle des législatures dans les régimes parlementaires : quatre ans (par exemple en Allemagne) ou cinq ans (dans le cas du Royaume-Uni).

L'expérience du premier quinquennat de la Vème République, entre 2002 et 2007, inauguré par la réélection de Jacques Chirac, dans un contexte exceptionnel du fait de l'absence de la gauche au second tour (il y eut toutefois un précédent en 1969), a montré que rien au fond n'avait été bouleversé dans la pratique des institutions de la Vème République. Sur le strict plan du fonctionnement institutionnel, ce (second) mandat de Jacques Chirac n'avait rien de différent, me semble-t-il, de ceux de ses prédécesseurs. Le Premier ministre est demeuré responsable devant le Parlement et devant l'opinion : après le « non » au référendum sur le traité constitutionnel en 2005 (et le résultat des élections régionales de 2004), le Président nomma un nouveau Premier ministre. Les mécanismes classiques de « respiration » du régime politique de la Vème République ont été mis en œuvre.

Il me semble en effet que la nature du régime et du système politiques n'a pas été fondamentalement modifiée depuis 1962. Nous sommes toujours dans un régime présidentialiste, susceptible de s'accommoder de la « cohabitation », même si encore une fois, ce « risque » est sans nul doute amoindri.

La « constitution Sarkozy » ou l’ hyper-présidentialisme en acte

Ce qui change en réalité, c'est la manière dont Nicolas Sarkozy conçoit la fonction présidentielle et celle de Premier ministre, c’est-à-dire l’équilibre interne de la dyarchie. Sa lecture des institutions peut être qualifiée d’hyper-présidentialiste. C’est ce que j’appellerai la « constitution Sarkozy ». En effet, en accaparant l'ensemble des responsabilités, présidentielle et gouvernementale, il accentue nettement le caractère présidentialiste du régime et modifie l'équilibre des institutions en réévaluant les rôles au sein de la dyarchie exécutive. Le Premier ministre ne serait que le premier des ministres. Mais en se mettant trop en avant, en gouvernant seul et en concentrant la communication des décisions, entouré par ses conseillers, Nicolas Sarkozy risque du même coup de fragiliser l'institution présidentielle. La fonction de Premier ministre, qui naguère apparaissait comme relevant d'une position impossible à tenir, serait en revanche moins exposée. Mais, dès lors, en cas d'échec grave du Président de la République – sanctionné par exemple par des résultats calamiteux lors d'élections intermédiaires, comme par exemple des élections municipales – ou bien de crise sociale majeure, le Premier ministre ne pourrait probablement pas servir de « fusible » commode au sein la dyarchie exécutive, d'autant plus que celui-ci aurait conservé et la confiance des parlementaires et, paradoxalement, celle de l'opinion.

Hyper-présidentialisme et responsabilité politique : une solution de continuité

Comment, dans cette perspective, remettre en jeu la responsabilité politique lorsque celui qui entend les exercer toutes est en même temps celui qui n'est responsable que devant les Français dans l'intervalle de deux scrutins présidentiels, alors même que le Président est seul juge de la mise en jeu de sa propre responsabilité politique ? Ceci n’est d’ailleurs pas nouveau dans l’histoire politique de la Vème République. C’est même un fait constant, lié à la nature du régime politique. En effet, le Général de Gaulle démissionna en 1969 parce que le résultat du référendum sur la réforme du Sénat et la régionalisation fut négatif, alors que Jacques Chirac, malgré l’échec du référendum relatif à la ratification du traité constitutionnel européen, demeura à l’Elysée.

Quelles solutions aurait le Président de la République dans l'hypothèse d'une mise en cause de sa responsabilité politique personnelle ? Le fait de formuler la question en ces termes est déjà un problème car, encore une fois, seul le Président est en position de décider de sa propre responsabilité.

La première solution consisterait à ne rien faire en attendant la prochaine échéance présidentielle et en espérant que d'ici là, la situation redevienne favorable. L'entreprise paraît hautement risquée et grosse de dangers, car un pouvoir désavoué et rendu illégitime ne dure jamais longtemps dans un cadre légal… sauf à modifier ce cadre. D’ailleurs, sans même anticiper une révision constitutionnelle modifiant en profondeur le régime politique de la France, il faut rappeler ici que l’une des 77 propositions du « Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République », présidé par Edouard Balladur, était de modifier l’article 21 de la Constitution : le Gouvernement ne devrait plus déterminer et conduire la politique de la nation mais seulement conduire celle-ci. Cette nouvelle rédaction entérinerait la pratique actuelle.

La deuxième solution serait de remanier le Gouvernement, voire de nommer un nouveau Premier ministre, afin de donner une nouvelle impulsion à sa politique. Cette solution sauverait les apparences en faisant fonctionner le jeu « normal » des institutions de la Vème République. Mais elle ne serait précisément qu'une apparence de mise en jeu de sa propre responsabilité politique, sauf à considérer que l'on en reviendrait après coup à une lecture plus classique, plus équilibrée, des rôles respectifs du Président et du Premier ministre.

Une troisième solution consisterait, selon les circonstances, à dissoudre l’Assemblé nationale et à convoquer les électeurs. Là encore, c'est la légitimité issue des élections législatives qui prendrait certainement le dessus, avec la possibilité d'une « cohabitation ».

Enfin, une quatrième solution s'offrirait au Président : celle de se démettre.

L'éventail de ces solutions, déjà éprouvées par le passé (à l'exception de la première), montre que la Vème République a quelques vertus et se caractérise par une grande souplesse, qui est due à la dyarchie et aux mécanismes du régime parlementaire qui lui sont associés, avec d'une part la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée (et devant l’opinion publique) et, d'autre part, le droit de dissolution. Néanmoins la lecture hyper-présidentialiste de Nicolas Sarkozy pousse le système dans ses limites, avec tous les risques que cela comporte. Dans un contexte économique et social déjà particulièrement tendu, il vaudrait mieux ne pas avoir à se soucier en plus du devenir de notre régime politique, même si des réformes sont souhaitables sur ce plan, comme celles concernant le Sénat, le cumul des mandats ou encore le mode de scrutin aux élections à l'Assemblée nationale.

Au fond, si l'on veut faire jouer pleinement la responsabilité politique du Président de la République et si Nicolas Sarkozy entend persister dans sa vision hyper-présidentialiste, ce dernier devrait, en cas d'échec, soit se soumettre à une conception plus classique des institutions de la Vème République, en redonnant au Premier ministre, au Gouvernement ainsi qu'au Parlement, toute la place qu'ils devraient occuper dans une République équilibrée, soit se démettre.

Vers un nouvel équilibre au sein de la dyarchie : présidentialisme modéré ou « primo-ministérialisme » ?

Il ne s’agit pas, comme à l’issue de la crise du 16 mai 1877, de passer d’un parlementarisme dualiste (dans le cadre duquel un double circuit de confiance politique est accordé au Gouvernement, et par le Président et par le Parlement) à un parlementarisme moniste (où la confiance politique n’émane que des Chambres – ce que l’on a appelé la « constitution Grévy », du nom du successeur du maréchal de Mac-Mahon), mais d’un hyper-présidentialisme (la « constitution Sarkozy ») à un présidentialisme modéré, où la dyarchie exécutive retrouverait son équilibre et où le Parlement verrait ses pouvoirs renforcés, voire, si l’on songe dans l’avenir à une VIème République, à un régime « primo-ministériel » de type parlementaire. Dans ce dernier cas, la dyarchie serait certes déséquilibrée au profit du Premier ministre mais, contrairement à l’hyper-présidentialisme, ce régime est doté de procédures de mise en jeu de la responsabilité politique dont l’initiative ne dépend pas en dernière instance de celui dont la responsabilité peut être précisément en cause compte tenu des pouvoirs et des prérogatives qui lui sont attribués, en l’espèce le chef du Gouvernement.

(Photo: Michel DELMOTTE, Dominé - Dominant, porcelaine, 2002)