Schengen : un casse-tête juridique pour l'Europe

Article publié le 27 janvier 2016
Article publié le 27 janvier 2016

De quoi parle-t-on exactement quand on parle de Schengen ? L'histoire de Schengen est pleine de rebondissements. Toutefois, une chose est restée largement constante : la tendance à dissimuler des divisions politiques fondamentales au moyen d'instruments juridiques, souvent insuffisants.

En décembre 2015, la Commission européenne a adopté une série de mesures pour « gérer les frontières extérieures de l'Europe et préserver la sécurité de l'espace Schengen interne de libre circulation ». La proposition offre une occasion parfaite de revoir l'émergence du système Schengen - vu d'une perspective juridique.

L'idée derrière les accords de Schengen était aussi audacieuse que logique au cœur du processus d'intégration européenne. Elle était audacieuse (c'est-à-dire, politiquement sensible) dans la mesure où l'élimination des contrôles aux frontières nationales entre les États membres touchait à l'un des éléments centraux de la souveraineté nationale. Ensuite, elle était la suite logique puisque l'exécution des « libertés fondamentales » dans les traités de la Communauté européenne (CE) - depuis Lisbonne, elles sont codifiées dans le Traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE) - l'exigeaient. La mise en œuvre des libertés de circulation des biens et des personnes était encore très limitée par les frontières nationales et les procédures qui allaient de pair avec elles.

D'un point de vue juridique, la manière dont le problème a été géré à l'époque donne un exemple limpide de la manière dont les affaires délicates sont souvent résolues dans le contexte européen - en traitant le cas hors du cadre et en le ramenant dans le cadre une fois qu'il est réglé.

Quand les accords de Schengen ont été signés respectivement en 1985 et en 1990, la Grande-Bretagne et l'Irlande n'ont pas accepté que l'accord rentre dans le droit européen, ce qui l'aurait rendu contraignant pour tous les États membres. En droit de l'UE, (et avant 1993, droit de la « CE »), amender les traités fondateurs ou même faire adopter un réglement peut être extrêmement compliqué et entraîne souvent un coût politique très élevé. Dans beaucoup de domaines essentiels, les traités exigent l'unanimité des États membres et requièrent un très long processus de décision.

C'est pourquoi, adopter l'accord comme un traité en droit public international était le moyen le plus rapide de sortir de ce casse-tête. Ici, un groupe d'États (dans le cas présent membres de la CE) se réunissent et se mettent d'accord sur une série de règles, les mettent dans un traité qui, d'une certaine manière, contourne le droit européen sans en faire réellement partie. Dans l'histoire européenne récente, un cheminement similaire a mené au « Pacte budgétaire européen » qui a été adopté hors du droit de l'UE.

En plus de faciliter l'adoption d'un éventuel accord, cette pratique offre une série d'avantages supplémentaires. En droit public international, il est, par exemple, moins compliqué d'accorder des exceptions aux États signataires. De la même manière, changer ou amender les traités est plus facile.

D'un autre côté, il y a des désavantages : l'idée derrière la mise en place d'un système juridique européen était - depuis son tout début dans les années 1950 - d'approfondir l'intégration par un droit intégrant. Si, à chaque fois qu'ils font face à des difficultés politiques, un groupe d'États membres sort en pratique du cadre légal européen, cela affaiblira peu à peu le droit européen, sa légitimité, sa cohérence et son acceptation aussi bien que sa fonction intégratrice d'origine.

Sous pression

Cela reste donc une part intégrale de l'entreprise que d'intégrer plus tard de tels accords parallèles dans le droit de l'UE. Grâce au Traité d'Amsterdam de 1997, qui a également entraîné des réformes renforçant le rôle du Parlement européen et modifié ses compétences législatives, l'accord de Schengen a été intégré de manière formelle dans le droit européen.

Techniquement, cela s'est fait par un protocole additionnel au traité. La Grande-Bretagne et l'Irlande, tout en abandonnant leur opposition totale des années 1980, ont négocié leur retrait d'une grande partie de l'acquis Schengen, en maintenant en particulier le droit de mener des contrôles à leur frontières nationales.

À son tour, les institutions de l'UE ont obtenu la compétence nécessaire pour développer le système Schengen, et les accords de Schengen sont rentrés dans l'acquis communautaire, l'ensemble du droit de l'UE en vigueur. Aujourd'hui, les accords de Schengen constituent un morceau clef de « l'espace de liberté, sécurité et justice » (ELSJ), les politiques de l'UE qui concernent la justice et les affaires intérieures.

La réconciliation effective de libertés renforcées avec les mesures de sécurité nécessaires était une des promesses clefs des accords de Schengen. Les différentes mesures adoptées pour sécuriser les frontières extérieures de l'espace Schengen sont donc inextricablement liées au véritable but des accords.

La mise en place de Frontex (une agence de droit européen secondaire, ndlr) en 2004 en constitue certainement l'exemple majeur. Toutefois, Frontex est aussi une bonne illustration de ce qui arrive quand quelque chose est demandé à l'UE alors qu'elle n'a que des compétences et des capacités limitées pour les mettre en œuvre.

Sous la pression de la « crise des réfugiés » actuelle, la sécurité des frontières extérieures et la coordination des visas et des politiques d'asile sont critiquées comme étant inefficaces et insuffisantes. Des États membres commencent à utiliser des clauses d'exemption pour  réintroduire des contrôles aux frontières nationales de manière temporaire. La vision de Schengen d'une Europe sans frontières est en danger.

Si maintenant la Commission a l'intention d'entreprendre « une révision ciblée du code frontières Schengen » (un nom accrocheur pour plusieurs réglements de l'UE coordonnant les politiques des frontières), et de créer une garde européenne des frontières et des côtes, cela illustre certaines des difficultés conceptuelles du système Schengen. L'idée des garde-côtes va problablement mettre la législation de l'UE en désaccord avec les États membres concernés. La question sera donc de savoir s'il y a une volonté politique suffisante pour harmoniser réellement les politiques des frontières. La possibilité de dissimuler des désaccords politiques derrière des instruments juridiques est, tout comme l'espace Schengen lui-même, pas tout à fait illimité.

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Auteur : Simon Blätgen.

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Cafébabel publiera dans les semaines à venir, avec le Polis Blog de Polis180 e.V., une série d'articles qui montreront différents regards sur l'espace Schengen et sur la représentation d'une Europe sans frontières.