Sainte PAC

Article publié le 4 juillet 2009
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Article publié le 4 juillet 2009
Avant d’entrer dans le vif de notre projet, nous vous proposons un bref résumé des origines de la PAC et de ses principes fondateurs… La mise en place de la PAC La Politique Agricole Commune, plus communément appelée PAC, a été adoptée par les six Etats membres (Allemagne, France, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Italie) de la Communauté Européenne du
Charbon et de l’Acier (CECA), première étape à la création de l’Union Européenne (UE), en 1951.

La PAC telle que voulue initialement par le général De Gaulle, visait à assurer l’autonomie alimentaire de l’Europe. La priorité était d’éviter que ne se reproduise une pénurie alimentaire comme celle des années noires de 1940 à 1950. C’est le traité de Rome de 1957 qui définit les objectifs de la PAC, dont l’accroissement de la productivité du secteur, l’amélioration des revenus et l’approvisionnement des consommateurs européens à des prix raisonnables. Ces principes fondateurs ont été signés par les Etats membres lors de la conférence de Stresa en juillet 1958. Pour la première fois, l’Europe s’accordait pour définir l’unicité du marché, la solidarité financière entre les pays, des prix minimums garantis pour les producteurs et surtout la préférence communautaire, qui est l’axe central de la politique agricole européenne.

Les principes fondateurs initiaux

- Unicité de marché : soit la libre circulation des biens qui se traduira rapidement par une absence de droits de douane pour les produits agricoles entre les pays membres. Cette libre circulation favorisait l’harmonisation des prix agricoles à l’intérieur de l’UE. Les dépenses alimentaires représentant une part importante du budget des ménages à l’époque de la création de la PAC, la libre circulation devait faciliter une convergence des salaires et donc des coûts de production dans l’industrie.

- Préférence communautaire : Les Etats membres doivent acheter en priorité les denrées alimentaires aux pays européens pour développer le marché local et ainsi faire vivre les agriculteurs européens. Ainsi, dès le début de la PAC, un système de droits de douane a été mis en place vis-à-vis des pays tiers. Les taxes sont variables selon la production (protection élevée pour la viande, le lait, les céréales, mais très faible pour le soja, le manioc) et selon des accords commerciaux bilatéraux et régionaux.

- Solidarité financière : ce principe ne figure pas dans le traité de Rome, cette solidarité est en fait procurée par les instruments financiers mis en place entre 1960 et 1962. Ils font en sorte que la PAC soit financée par l’ensemble des pays membres, indépendamment de l’importance de leur agriculture.

Les méthodes d’intervention de la PAC dans l’agriculture européenne

La garantie des prix

Avec la mise en place de la PAC, les produits agricoles peuvent circuler librement, sans taxe, à l’intérieur du marché commun agricole des membres de la Communauté Européenne qui sont de plus en plus nombreux : six, puis neuf, puis douze, puis quinze... Le marché communautaire se protège par ailleurs des importations agricoles des pays tiers en instituant un prélèvement (taxe) sur les importations chaque fois que les prix des denrées importées sont inférieurs aux prix garantis fixés dans la Communauté. Ce prélèvement met donc les produits agricoles de la Communauté Européenne à l’abri de baisses dues à l’effondrement des cours mondiaux. C’est de fait, l’élément clé de la garantie des prix.

Le mécanisme d’intervention

Cependant, au cas où, malgré cette protection aux frontières, les cours agricoles dans la Communauté viennent à baisser, il est prévu un mécanisme d’intervention sur le marché consistant à acheter à un prix garanti les céréales, le lait, la viande, qui sont ensuite stockés dans des silos et des chambres froides. Cela induit automatiquement une hausse des prix, et les excédents peuvent être remis sur le marché en cas de pénurie momentanée.

Le mécanisme de restitution

Enfin, si la demande intérieure européenne est incapable d’écouler les excédents accumulés, l’Europe les exporte sur le marché mondial. Grâce à des subventions, les exportateurs européens vendent à bas prix les excédents. C’est là, le mécanisme de restitution, qui comble la différence entre le prix garanti européen et le cours mondial, plus élevé. En application du principe de solidarité financière entre les Etats membres, les dépenses d’intervention et de restitution sont prises en charge par le budget de l’Union, lui-même alimenté par chaque Etat.

Les résultats de la 1ère PAC

Les principaux objectifs du traité de Rome ont en fait été assez bien remplis par la PAC des années 1960 à 1990. L’accroissement de la productivité a été considérable et grâce à la PAC l’Europe est enfin sortie de la pénurie alimentaire. Cependant, la capacité de la PAC à approvisionner les consommateurs à des prix raisonnables est plus discutée, car la protection aux frontières accroît les prix intérieurs. Dans certains secteurs comme le sucre ou la viande bovine, les prix intérieurs de l’UE se sont presque toujours situés très au-dessus des prix mondiaux. Cette stabilisation a donc été chèrement payée par le consommateur. En ce qui concerne les revenus agricoles, autre objectif du traité de Rome, la PAC n’a pas donné un niveau de vie élevé à l’ensemble des actifs qui vivaient de l’agriculture en 1960, puisque l’agriculture européenne a perdu quelque 20 millions de travailleurs entre 1950 et 1990. La plus grande réussite de la PAC est peut-être d’avoir facilité la mutation d’une économie agraire en une économie industrielle et de services.

Les principales limites des débuts de la PAC ont été les excédents de production, la dérive budgétaire et les difficultés vis-à-vis des pays tiers

- Les excédents : la fixation de prix élevés, la garantie d’écoulement pour les producteurs que procuraient l’intervention et la protection vis-à-vis des importations ont créé les conditions idéales pour l’expansion de la production. Parallèlement, les prix élevés freinaient la demande. L’Europe s’est donc retrouvée rapidement excédentaire. Il a donc fallu subventionner le stockage des excédents et leur exportation vers les pays du Sud.

- La dérive budgétaire : les stocks publics atteignirent 25 millions de tonnes de céréales en 1991. Le budget de stockage pour ce qu’on appela les « montagnes » de viande, de lait ou de céréales explosa. Celui des subventions à l’exportation qui permettaient de les écouler dépassa les 10 milliards d’euros dans les années 1980. Le contribuable européen payait ainsi l’essentiel du prix du beurre exporté vers l’URSS, par exemple.

- La difficulté vis-à-vis des pays tiers : la PAC suscitait les critiques croissantes des pays tiers. A cette époque, un prélèvement qui variait en fonction du prix mondial était appliqué aux importations pour que les produits importés susceptibles de concurrencer les productions locales ne puissent pas entrer à un prix plus bas que ceux garantis par l’UE. Les pays tiers exportateurs dénonçaient une « forteresse agricole » qui les privait de l’accès au marché communautaire. Les restitutions européennes à l’exportation leur faisaient une concurrence qu’ils jugeaient déloyale.

Une succession de réformes

Les premières mesures correctives de 1983

L’UE décida de ne plus intervenir sur les céréales au-delà d’une quantité maximale garantie (QMG). Cette mesure eut pour conséquence de freiner un peu les cours, mais n’eut aucun effet sur la quantité produite.

Pour le lait, Bruxelles décida dans un premier temps de limiter la production de chaque Etat au niveau atteint en 1983, moins un pourcentage de 2 à 3 %. L’Europe laissa cependant à chaque pays le choix de moduler la baisse en fonction de la quantité de lait produite par chaque exploitant, au cas par cas.

Les quotas laitiers furent très efficaces pour diminuer les excédents, cependant certains petits agriculteurs, dans quelques pays furent lésés puisqu’ils durent réduire eux aussi leur production laitière, amenant quelques fois à la fermeture de l’exploitation. Les structures familiales étaient plus en danger ce qui poussa à l’agrandissement des exploitations laitières.

La réforme de 1992, réforme de MacSharry

Sous l’impulsion du commissaire européen à l’agriculture, Ray MacSharry, la Commission européenne proposa en 1991 de baisser les prix d’intervention sur le marché et de compenser la baisse des prix par une aide directe versée aux agriculteurs. Cette aide directe fut calculée en fonction de la surface et des têtes de bétail présentes dans les élevages. Elle concerna principalement les surfaces céréalières et oléagineuses, les bovins et les ovins. Elle concerna également le maïs-fourrage (mélange énergétique utilisé pour nourrir les animaux). Ces décisions accentuèrent la tendance à l’agrandissement des exploitations et à l’intensification de l’élevage bovin.

La réforme de 2003, vers un développement durable de l’agriculture

À l’initiative du commissaire européen à l’agriculture Franz Fischler, la réforme se devait d’orienter la PAC vers le développement durable. Selon lui, l’agriculteur européen doit préserver l’environnement, fournir des produits sains et de qualité, entretenir des campagnes vivantes et même veiller au bien-être animal sans oublier celui des travailleurs. Pour cela, trois mesures clés ont été proposées

- Le découplage partiel des aides : l’exploitant agricole n’est plus obligé de produire des quantités précises pour toucher une aide, les primes sont désormais fixées sur ce que l’exploitation avait reçu en moyenne sur les années 2000, 2001, 2002. Le but étant d’inciter les agriculteurs à produire ce qui se vend le mieux.

- La dégressivité et le plafonnement des aides : au-delà de 5000 euros, la dégressivité était de 5 % par an.

- Des conditions pour toucher les aides : pour toucher des primes, l’exploitant devait respecter des conditions précises par rapport à l’érosion et le taux de matière organique des sols.

Et aujourd’hui

Toutes ces réformes ont conduit à une PAC « nouvelle », cependant elle reste encore aujourd’hui un sujet houleux entre les différents pays européens.

Les aides ne sont pas distribuées de façon équitable, certains producteurs en touchent plus que d’autres et la répartition est différente selon les pays. Les Anglais, par exemple, la juge injuste puisqu’ils touchent moins que ce qu’ils versent à l’UE pour l’agriculture. À l’inverse la France reçoit environ 40 % du budget de la PAC. Elle pousse ainsi au maintien des aides. Certains agriculteurs ont peur de la suppression des subventions et pourtant aimeraient, comme les autres citoyens, être payés à la hauteur de leur travail.

Par ailleurs, même si le second pilier tente de développer une politique en faveur du développement rural et durable, beaucoup d’écologistes continuent à tirer la sonnette d’alarme. En France, les algues vertes ont envahi le littoral à cause d’excès de nitrates dus aux déjections animales. Certains sols sont anéantis, résultat d’hyperspécialisations absurdes.

Les Organismes Génétiquement Modifiés sont un autre sujet qui divise les Etats membres. Il existe en effet différents statuts au sein de l'UE. La France, par exemple, a mis en place une clause de sauvegarde sur la culture des OGM. L’Angleterre n’en produit pas, mais n’interdit pas leur production. La Pologne quant à elle a interdit de facto leur culture contrairement à l’Espagne, par exemple, qui est un pays producteur. Ces différences notables, dans un contexte de marché ouvert et de libre circulation des biens agricoles, montrent bien l’existence d’incohérences dans la politique agricole européenne.

Un très important remaniement de la PAC est prévu pour 2013, remettant même en cause l’existence d’un projet commun. Beaucoup tiennent en effet à préciser que les enjeux actuels ne sont plus les mêmes que ceux d’il y a 30 ans. Avec la spéculation sur les céréales, les mauvaises récoltes dues au changement climatique, la diminution des terres cultivées pour l’alimentation (urbanisation croissante, utilisation de terres fertiles pour les agro-carburants) et surtout la demande croissante de l’Inde et de la Chine, nous nous trouvons actuellement plutôt en état de pénurie alimentaire qu’en situation excédentaire. Autant de points que la PAC va devoir considérer pour sa prochaine mutation.

La PAC qui commence à peine à comprendre ses erreurs du passé doit faire face à de nouveaux défis. Cette politique, qui fut au coeur de la construction européenne, divise aujourd’hui les Etats membres. Il est important de reconsidérer la situation agricole des 27 pays européens et même des pays tiers pour réformer la PAC et répondre aux enjeux agricoles actuels d’une importance vitale.