L'OTAN EST-IL UN FREIN A L'EUROPE DE LA DEFENSE ?

Article publié le 23 décembre 2013
Article publié le 23 décembre 2013

Dis­pa­rue de­puis 2005, la ques­tion de la Dé­fense eu­ro­péenne est de re­tour au cœur de l’agenda eu­ro­péen et, sous im­pul­sion fran­çaise, a été por­tée à l’ordre du jour du Conseil eu­ro­péen des 19 et 20 dé­cembre der­nier. 

Selon Fus­tel de Cou­langes, « l’Etat so­cial et po­li­tique d’une na­tion est tou­jours en rap­port avec la na­ture et la com­po­si­tion de ses ar­mées ». L’Eu­rope so­ciale et po­li­tique se­rait donc à l’image de ses ca­pa­ci­tés de dé­fense, soit en pleine prise de conscience de son exis­tence et de ses ca­pa­ci­tés, donc en construc­tion. 

A l’écoute des jour­na­listes dé­pê­chés pour cou­vrir le Conseil eu­ro­péen des 19 et 20 dé­cembre 2013, ce­lui-ci n’a pas sus­cité l’en­goue­ment des grands ren­dez-vous de l’Eu­rope. Les termes uti­li­sés par les en­voyés spé­ciaux fran­çais, al­le­mand ou belges aguer­ris à l’exer­cice ont été « peu d’en­train, peu d’ex­ci­ta­tion et peu d’illu­sion ». Les Conseil eu­ro­péens les plus ex­ci­tants ayant été selon eux ceux por­tant sur le bud­get, la si­tua­tion de la Grèce ou le Traité eu­ro­péen ; au­tre­ment dit les grands en­jeux de l’Union eu­ro­péenne (UE). Il sem­ble­rait, en écou­tant les bruits de cou­loirs, que les ques­tions de dé­fense ne concernent pas ou peu l’Union eu­ro­péenne. L’Union ban­caire s’est d’ailleurs in­vi­tée au centre des dé­bats, si bien que la com­po­sante Dé­fense semble avoir été re­lé­guée au se­cond plan. Il est pour au­tant in­té­res­sant de re­gar­der un peu plus en avant et de consta­ter que le Conseil eu­ro­péen n’a pas été un échec sur les ques­tions de dé­fense, mais qu’au contraire il a per­mis aux 28 membres d’en dis­cu­ter au­tour d’une même table, et nous per­met d’en dis­cer­ner les évo­lu­tions à venir.

Si l’Eu­rope ne dis­po­sera pas d’une armée et que les forces des pays eu­ro­péens ne se­ront pas en­ga­gées sous un Etat Major eu­ro­péen à Noël pro­chain, que les scep­tiques se ras­surent : ce n’était ab­so­lu­ment pas son idée. Si l’Etat Na­tion prime tou­jours pour les ques­tions de dé­fense, à l’heure des me­naces com­munes, il a été una­ni­me­ment re­connu que l’Union fait la force et que pour plus de co­hé­rence et de poids dans les ac­tions, la co­opé­ra­tion de­vait être aug­men­tée entre les Etats. Qu’en est-il de la place de l’OTAN au sein de cette dy­na­mique. Pou­vons-nous pen­ser que l’Al­liance soit (en­core) un frein à l’Eu­rope de la Dé­fense ?

La po­si­tion fran­çaise en ré­ponse à cette ques­tion nous ap­porte un éclai­rage, tout comme l’étude des dé­cla­ra­tions de son ho­mo­logue an­glais qui s’en­gage vers plus de co­opé­ra­tion en bi­la­té­ral. Il ap­pa­rait alors in­té­res­sant de se pen­cher sur les rai­sons de cette vo­lonté (et pos­si­bi­lité) d’au­to­no­mie qui semble se des­si­ner pour plus d’Eu­rope de la dé­fense. Pour­quoi main­te­nant ?

OTAN / UE : vers un par­te­na­riat au­to­nome ?

Le 19 dé­cembre, après plus de 4 heures d’at­tente des jour­na­listes dans la salle de presse, Fran­çois Hol­lande, ac­com­pa­gné de la dé­lé­ga­tion fran­çaise, foule la mo­quette feu­trée de l’étage 20. Il est 00h30. Le ton et l’am­biance sont da­van­tage dé­ten­dus et in­for­mels que lors de Conseil eu­ro­péens plus épi­neux. Sui­vant la ten­dance gé­né­rale, il est vite ap­paru que la Dé­fense n’al­lait pas être au cœur de la confé­rence de presse, ce thème n’étant cité qu’en deuxième po­si­tion dans l’al­lo­cu­tion in­tro­duc­tive du Pré­sident. Les ques­tions des jour­na­listes s’ar­rê­tèrent d’ailleurs prin­ci­pa­le­ment sur l’Union ban­caire, même si la Ré­pu­blique cen­tra­fri­caine (RCA) et le fi­nan­ce­ment des opé­ra­tions furent évo­qués. La ques­tion de l’OTAN comme un frein à l’Eu­rope de la dé­fense a pour au­tant été posée à Fran­çois Hol­lande.

Pour le Pré­sident de la Ré­pu­blique fran­çaise, la ques­tion de l’OTAN « au­rait pu nous di­vi­ser », et ceci était la « crainte de cer­tains qu’une au­to­no­mie stra­té­gique puisse si­gni­fier un éloi­gne­ment ».  Du point de vue de la France cette crainte ne tient pas, et un dé­ve­lop­pe­ment des ca­pa­ci­tés de dé­fense de l’Eu­rope n’est pas contra­dic­toire avec l’OTAN, mais s’ajoute. Fran­çois Hol­lande a par ailleurs rap­pelé la place en­tière de la France au sein de l’Al­liance. Un désen­ga­ge­ment au pro­fit de l’Union eu­ro­péenne n’est donc pas en­vi­sagé, en re­vanche, la re­la­tion entre les deux ac­teurs est dé­fi­nie dans les Conclu­sions du Conseil. Les opé­ra­tions de l’UE et de l’OTAN sont consi­dé­rées comme au­to­nomes[1]  et l’OTAN est cité comme un par­te­naire de l’Eu­rope, au même titre que les Na­tions Unies[2].

Pour au­tant, tous les ac­teurs eu­ro­péens ne sont pas tant prêts à of­fi­cia­li­ser cette po­si­tion. Quand Fran­çois Hol­lande rap­pelle que la dé­fense eu­ro­péenne ne rem­place pas l’OTAN mais s’y ajoute, le ver­ba­tim de David Ca­me­ron va plus loin en rap­pe­lant  que l’OTAN « doit res­ter la pre­mière or­ga­ni­sa­tion en­ca­drant les in­ter­ven­tions sur le ter­rain ». Ceci n’est guère éton­nant au re­gard du po­si­tion­ne­ment his­to­rique du Royaume Uni. Un outil de dé­fense dé­ve­loppé hors OTAN pour­rait être uti­lisé hors cadre d’une co­opé­ra­tion avec les Etats Unis, ce qui est in­en­vi­sa­geable Outre-manche. Leurs sys­tèmes mi­li­taires sont im­bri­qués, et de­puis la crise de Suez en 1956, au­cune in­ter­ven­tion an­glo-saxonne ne s’en est allée sans en­ga­ge­ment amé­ri­cain. David Ca­me­ron s’ins­crit donc dans la tra­di­tion an­glaise, et ne peut dans tous les cas ré­agir au­tre­ment du fait de l’hos­ti­lité de son opi­nion pu­blique et de la Chambre des Com­munes en­vers toute in­ter­ven­tion ex­té­rieure[3], voire plus lar­ge­ment toute ten­ta­tive d’eu­ro­péa­ni­sa­tion. Ce­pen­dant, si la po­si­tion an­glaise s’ins­crit dans la conti­nuité, elle ne va pour­tant pas à l’en­contre de l’Eu­rope de la dé­fense. Il est in­té­res­sant d’en étu­dier les sub­ti­li­tés.

Un dé­ve­lop­pe­ment bi­la­té­ral entre la France et le Royaume Uni en ma­tière de dé­fense

Dans la deuxième par­tie de sa ré­ponse à la ques­tion sur l’OTAN, Fran­çois Hol­lande a rap­pelé que la France aug­mente ses re­la­tions bi­la­té­rales avec le Royaume Uni, sou­tien his­to­rique à l’Al­liance au sein de l’Eu­rope. Les fran­çais et les an­glais ap­pa­raissent en har­mo­nie sur cette idée car, le 20 dé­cembre, David Ca­me­ron s’est pro­noncé en confé­rence de presse en fa­veur d’un rap­pro­che­ment avec la France dans le cadre d’opé­ra­tions bi­la­té­rales. En effet, à sons sens, la France et le Royaume Uni sont des pays de tailles si­mi­laires, qui par­tagent une même vo­lonté de s’af­fir­mer sur la scène in­ter­na­tio­nale. Si nous ne sommes pas dans une lo­gique d’in­té­gra­tion eu­ro­péenne clas­sique, il convient de noter que les an­glais s’en­gagent dans une co­opé­ra­tion avec la France, qui elle même s’en­gage haut et fort pour plus d’Eu­rope de la dé­fense. La struc­ture se met donc en place. Ce dé­ve­lop­pe­ment de re­la­tions bi­la­té­rales entre la France et le Royaume Uni vers plus de co­opé­ra­tion est un signe im­por­tant car il s’agit des deux puis­sances nu­cléaires de l’Eu­rope, leur re­la­tion consti­tue et ren­force la ca­pa­cité de dis­sua­sion de l’Eu­rope toute en­tière.

Il res­sort de ce Conseil que les deux ac­teurs s’har­mo­nisent da­van­tage sur la so­lu­tion bi­la­té­rale comme sou­tient au dé­ve­lop­pe­ment de leur ca­pa­cité de dé­fense. A ce titre, une co­opé­ra­tion ren­for­cée consti­tue­rait une vé­ri­table op­por­tu­nité d’éco­no­mies de moyen mais aussi d’ef­fi­ca­cité ac­crue de part et d’autre de la Manche. Soyons hon­nête, la lo­gique éco­no­mique de moindre coût a la part belle dans ce rap­pro­che­ment. Nous pou­vons éga­le­ment pen­ser que ce rap­pro­che­ment est en­vi­sa­geable car  l’OTAN a au­jour­d’hui be­soin de l’Eu­rope de la dé­fense. Deux rai­sons peuvent ex­pli­quer ce phé­no­mène.

Pour­quoi l’OTAN a-t-il be­soin de l’Eu­rope ?

Du côté de l’OTAN, le ton se veut net­te­ment plus en­trai­nant que le flegme an­glais pour une Eu­rope de la dé­fense. Pour An­ders Fogh Ras­mus­sen, « le mo­ment est venu d’agir » pour l'Eu­rope. Mais à qui s’adresse l’an­cien Pre­mier mi­nistre da­nois ? Aux seuls membres de l’UE pré­sents dans l’OTAN, ou aux 28 dans leur en­semble ? Si l’éga­lité entre leur nombre de membres est par­faite (28 pour l’UE, 28 pour l’OTAN), cer­tains pays de l’UE ne sont pas membre de  l'Al­liance At­lan­tique et, ré­ci­pro­que­ment. L’au­to­no­mie res­pec­tive de l’UE et de l’OTAN, si elle se doit d’être rap­pe­lée, est une au­to­no­mie de fait car les deux com­po­si­tions ne sont pas iden­tiques, et que les mêmes ac­teurs ne sont pas en­ga­gés. Que vaut donc cet en­goue­ment Ota­nien pour une Eu­rope de la dé­fense plus so­lide ?

L’OTAN prend conscience de son talon d’Achille

Au cours de sa confé­rence de presse le 19 dé­cembre, A.F. Ras­mus­sen a fait part d’une de sa plus grande crainte : que les Etats Unis en viennent à se de­man­der pour­quoi est-ce qu’ils as­su­re­raient notre dé­fense à notre place, le risque étant alors que les Etats Unis et l’Eu­rope s’éloignent l’un de l’autre : « Aucun d’entre nous ne le sou­haite. Et cela ne se­rait ni dans notre in­té­rêt ni dans celui du reste du monde. » La me­nace d’un éloi­gne­ment de l’al­lié amé­ri­cain semble ici être mis sous la coupe d’un dés­in­té­rêt qu’au­rait l’Eu­rope pour sa dé­fense, et d’un pro­fit que cha­cun des 28 se fe­rait des ca­pa­ci­tés amé­ri­caines. Il ap­pa­rait clair que ce dis­cours rend la ma­riée plus jolie, et qu’il est plus fa­cile de dé­cla­rer cela plu­tôt que de s’ar­rê­ter sur les chan­ge­ments stra­té­giques amé­ri­cain qui les amènent au­jour­d’hui à se re­po­si­tion­ner da­van­tage vers l’Asie et le Pa­ci­fique. Les amé­ri­cains par le biais de l’OTAN au cours des 20 der­nières an­nées ont, si ce n’est em­pê­ché, non sou­tenu le dé­ve­lop­pe­ment de ca­pa­ci­tés eu­ro­péennes au­to­nomes. A l’heure où les agen­das ne coïn­cident plus en tout point[4], l’Eu­rope de la dé­fense ap­pa­raît alors comme une ur­gente né­ces­sité. Nous sommes donc une nou­velle fois face à une au­to­no­mie de fait et non de choix. La po­si­tion an­glaise vers plus de co­opé­ra­tion avec la France en bi­la­té­ral s’en­tend alors éga­le­ment de ma­nière plus au­dible...

L’Eu­rope prend conscience de ses la­cunes

Si l’Eu­rope fait face à ce be­soin d’au­to­no­mie et ré­in­tègre les ques­tions de dé­fense à son ordre du jour, ce n’est pas sim­ple­ment grâce à un jeu ha­bile de la di­plo­ma­tie fran­çaise qui a réussi à faire pas­ser ce sujet sur le haut de la pile[5]. L’Eu­rope s’ins­crit sur­tout dans une dé­marche réa­liste car elle a eu l’oc­ca­sion d’iden­ti­fier et de faire face à ses fai­blesses au cours des conflits qui ont im­pli­qués cer­tains de ses Etats membres au cours des trois der­nières an­nées (Lybie, Mali, RCA). Des la­cunes se sont ma­té­ria­li­sées no­tam­ment concer­nant les ca­pa­ci­tés de trans­ports (in­adap­tées au trans­port lourd), de ra­vi­taille­ment (in­suf­fi­santes), ou en­core de mise en place d’un sys­tème de com­man­de­ment in­té­gré (en Lybie no­tam­ment). Dans une pé­riode de désen­ga­ge­ment de l’al­lié outre-At­lan­tique en Eu­rope, il ap­pa­raît de ma­nière concrète aux eu­ro­péens (et mêmes aux scep­tiques) que l’as­su­rance de pou­voir agir seuls et sans un re­cours amé­ri­cain dans des crises à nos fron­tières, devra à terme être pos­sible. L’OTAN sou­tient dé­sor­mais cette dy­na­mique car une Eu­rope forte si­gni­fiera un OTAN fort, tout comme à l’in­verse une Eu­rope faible le des­ser­vira. Ras­mus­sen parle « du be­soin qu’ont les na­tions eu­ro­péennes d’ac­qué­rir ces ca­pa­ci­tés de dé­fense qui leur font dé­faut ». Nous pou­vons éga­le­ment par­ler du be­soin qu’a l’OTAN de pa­lier au désen­ga­ge­ment amé­ri­cain pour res­ter une force de dis­sua­sion cré­dible, aux ca­pa­ci­tés réelles et ef­fec­tives.

Pers­pec­tives

L'Eu­rope de la dé­fense se dé­ve­loppe donc, sui­vant une lo­gique de « pe­tits pas » dans un cadre à géo­mé­trie va­riable, in­té­grant du bi­la­té­ral au sein de l'UE. Af­fir­mer en ce jour que l'OTAN n’est pas (ou plus) un frein à l’Eu­rope de la dé­fense sans at­tendre de réa­li­sa­tion concrète se­rait pê­cher par excès d'op­ti­misme, mais nous ne pou­vons que consta­ter un nou­veau souffle dû à une nou­velle confi­gu­ra­tion stra­té­gique. Les Etats réa­lisent que l’ou­til na­tio­nal de chaque Na­tion ne sera pas suf­fi­sant face aux nou­veaux en­jeux, et font le choix du rap­pro­che­ment eu­ro­péen (cyber sé­cu­rité, ter­ro­risme...).

Le Conseil eu­ro­péen de dé­cembre 2013 n’est que la pre­mière pierre posée à l’édi­fice de l'Eu­rope de la dé­fense. Gar­dons en tête que Rome ne s’est pas construite en un jour, et tour­nons-nous vers ses pro­chains ren­dez-vous. Les étapes à venir se­ront le Conseil des Mi­nistres des af­faires étran­gères du 20 jan­vier 2014 qui trai­tera, entre autres, de la RCA et des mo­da­li­tés pos­sibles d’in­té­gra­tion de l’UE au sein de l’opé­ra­tion. Le Conseil eu­ro­péen éva­luera en juin 2015 les pro­grès concrets ac­com­plis sur toutes les ques­tions de Dé­fense (adop­tion d’une « clause de ren­dez-vous »). D’ici là, Ca­the­rine Ash­ton a été man­da­tée pour pré­sen­ter d’ici fin 2014 un cadre d’ac­tions en co­hé­rence avec celui de l’OTAN no­tam­ment, afin d’évi­ter les « dou­blons ». L’Eu­rope de la dé­fense avance, donc. La ques­tion est main­te­nant de sa­voir : jus­qu'à quand ? Jus­qu'où ? 

[1] « La PSDC conti­nuera à se dé­ve­lop­per en pleine com­plé­men­ta­rité avec l'OTAN dans le cadre  agréé du par­te­na­riat stra­té­gique entre l'UE et l'OTAN et dans le res­pect de leur au­to­no­mie de dé­ci­sion et de leurs pro­cé­dures res­pec­tives. » Conclu­sions du Conseil eu­ro­péen, Titre I Pa­ra­graphe 2     

[2] « L'UE et ses États membres doivent as­su­mer da­van­tage de res­pon­sa­bi­li­tés face à cette si­tua­tion  dif­fi­cile s'ils veulent contri­buer au main­tien de la paix et de la sé­cu­rité dans le cadre de  la PSDC en co­opé­ra­tion avec les prin­ci­paux par­te­naires, tels que les Na­tions unies et l'OTAN. » Conclu­sions du Conseil eu­ro­péen, , Titre I Pa­ra­graphe 2

« La mu­tua­li­sa­tion de la de­mande, la conso­li­da­tion des exi­gences et la réa­li­sa­tion d'éco­no­mies  d'échelle per­met­tront aux États membres d'uti­li­ser plus ef­fi­ca­ce­ment les res­sources  dis­po­nibles et de ga­ran­tir l'in­ter­opé­ra­bi­lité, y com­pris avec les prin­ci­pales or­ga­ni­sa­tions  par­te­naires telles que l'OTAN. »  Titre I, Sec­tion b, Pa­ra­graphe 10

[3] Rejet de la Chambre des com­munes le 29 août 2013 d’une mo­tion pré­sen­tée par le Pre­mier mi­nistre David Ca­me­ron, dé­fen­dant le prin­cipe d'une in­ter­ven­tion mi­li­taire en Syrie.

[4] De­puis mai 2010, les Etats-Unis se fixent dé­sor­mais comme ob­jec­tif prio­ri­taire de construire des par­te­na­riats avec les puis­sances émer­gentes

[5] Le 19 dé­cembre, Ras­mus­sen s’est fé­li­cité « quant à la prise de conscience quant à l’im­por­tance de l’Eu­rope de la dé­fense ».