L'immigration sur la corde raide

Article publié le 1 février 2005
Publié par la communauté
Article publié le 1 février 2005

Attention cet article n'est paru dans aucun groupe du magazine et n'a donc fait l'objet d'aucune relecture.

L'immigration constitue un des sujets qui provoquent le plus de critiques à l’encontre de l'UE et du Traité constitutionnel européen. Historique, faits et perspectives…

Le besoin de définir une politique européenne sur l'immigration et le droit d'asile est apparu lorsqu’un projet européen a proposé d'éliminer les frontières intérieures entre les Etats membres et de créer un espace de libre circulation. Légitimement, des principes communs ont été instaurés afin de préciser qui peut entrer dans l'espace européen et à quelles conditions. Ceci oblige également l'UE à faire preuve de solidarité envers ceux qui, par leur situation géographique, doivent gérer la majeure partie des frontières européennes. En effet, les pays de l'Union qui n'ont pas de frontières naturelles avec des pays comme la Russie ou la Roumanie, par exemple, reçoivent des subsides supplémentaires destinés à la lutte contre l’immigration illégale.

Longue et coûteuse communautarisation de l'immigration

Les compétences en matière d'immigration ont longtemps été réservées aux gouvernements nationaux et ceux-ci se sont montrés très fermes à ce sujet. Les pays tiers -les Etats ne faisant pas partie de l'Union- n'ont pas eu leur place dans le droit communautaire pendant longtemps : ils ne pouvaient qu'établir une coopération intergouvernementale avec les pays de l'UE tout en restant hors du cadre institutionnel européen. Les Traités de Maastricht et d’ Amsterdam ont changé cela. En effet, ils ont institutionnalisé l'immigration dans un premier temps et, ensuite, " communautarisé" les politiques y afférant, par le biais du Titre IV du Traité de Nice intitulé « Visas, asiles, immigration et politiques de libre circulation des personnes ».

Mais la communautarisation prévue par le Traité d'Amsterdam a vite montré ses failles. La politique d'immigration a fait ses premiers pas dans le domaine communautaire, traînant derrière elle les réminiscences de son origine intergouvernementale : droit d'initiative partagé, unanimité exigée, présence de clauses d'ordre public et baisse des compétences juridiques. Ajoutons à cela les casse-tête engendrés par le libre choix des Etats, les opts-in, opts-out précisés dans les accords de Schengen (espace de libre circulation des personnes).

La sécurité avant tout

Grâce à ce « monstre » juridique –dont la doctrine se délecte-, les institutions européennes, et en particulier la Commission, ont tenté de suivre les jalons que les Etats avaient posés à Tampere. La Commission, et surtout la Direction générale Justice et Affaires intérieures dirigée par Antonio Vitorino (Portugal), ont cherché à avancer dans cette voie bien qu’elles se soient très souvent heurtées au Conseil Justice et Affaires intérieures.

Le bilan de cette première tentative de politique d’immigration ne se montre pas franchement positif. L’UE a utilisé ses nouveaux droits en matière de concurrence mais, malheureusement, de façon inégale. Elle a en effet atteint son objectif de sécurité au détriment de l’établissement d’un cadre pour l’immigration. Fortement influencée par les évènements du 11 septembre 2001, elle s’est par exemple dotée d’un système juridique complet pour lutter contre l’immigration irrégulière mais n’a rien fait, ou presque, en matière d’immigration régulière, ni en ce qui concerne le statut juridique des ressortissants des pays tiers. Il faut cependant saluer l’adoption de la directive sur le statut pour les résidents de longue durée en novembre 2003. Mais la brûlante directive sur le regroupement familial diffère beaucoup de la proposition initiale faite par la Commission et s’éloigne de l’objectif, fixé à Tampere, de traiter de la même manière les ressortissants européens et les immigrants de longue durée. Cette directive a d’ailleurs fait l’objet d’un recours du Parlement européen auprès du Tribunal de justice.

Les propositions relatives aux demandes d’entrée et de résidence déçoivent encore plus. Depuis que la proposition générale a été refusée, les seules lois à être envisagées sont des directives particulières telles que celle relative aux statut des étudiants étrangers ou, plus récemment, celle concernant l’admission de chercheurs. L’adoption de ces lois a mis en évidence la ferme intention de la Commission de déjouer les pièges du Conseil Justice et Affaires intérieures, et de passer par d’autres institutions telles que le Conseil de la concurrence. Ce n’est un secret pour personne : si ce sont l’économie et Lisbonne qui sont en jeu, tout s’accorde avec davantage de diligence.

La Constitution ? De bonnes intentions hypothéquées

Le Traité constitutionnel apportera sans doute une imposante pierre à l’édifice de l’immigration. La disparition de la structure en forme de piliers, la généralisation du processus de codécision avec le Parlement et la reconnaissance de la pleine compétence du Tribunal de justice sont sans doute des facteurs de changement importants. Ils permettront d’élaborer des lois sous un meilleur contrôle démocratique. L’intégration de la Charte européenne des Droits fondamentaux et l’éventuelle adhésion de l’UE à la Convention européenne des Droits de l’Homme auront également une influence positive sur la politique d’immigration.

Cependant, le grand défi pour cette politique ne sera pas la gestion de l’ensemble des nouveautés qu’apportera la Constitution mais bien la façon dont les Etats gouverneront, pendant longtemps encore, avec les lois adoptées au cours de ces cinq dernières années. Cette législation présente des faiblesses et elle n’établit qu’un minimum de lois communes, ce qui tend sans doute à la baisse de l’harmonisation. De plus, elle ignore l’immigration économique et ne répondra probablement pas aux besoins de l’Europe élargie. Que soient bienvenues les réformes de la constitution! Elles nous manqueront pour nous sortir de ce pétrin.