Les gouvernements contre les opinions

Article publié le 25 février 2003
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Article publié le 25 février 2003

Attention cet article n'est paru dans aucun groupe du magazine et n'a donc fait l'objet d'aucune relecture.

La division de l'Europe sur le dossier irakien fait le jeu des vieilles classes dirigeantes nationales, tandis que la réforme de la PESC stagne dans les rangs de la Convention.

L’Europe est divisée. Cela semble être la perception commune à propos de la position des Quinze sur la crise irakienne. Et ce malgré l’improbable unité affichée durant le Conseil européen extraordinaire du 17 février, dont les conclusions ambiguës ont scellé, une fois de plus, le triomphe du compromis au-delà des divergences de fond. « L’Europe est unie », tel a été le cri (grotesque et ignoré) du Président de la Commission, Romano Prodi, à cette occasion.

Diviser pour régner

Mais le fossé existe, et il a commencé à se creuser bien avant. Plus exactement au lendemain des pompeuses célébrations de Versailles par lesquelles, le 22 janvier, la France et l’Allemagne ont fêté les quarante ans d’une amitié déterminante pour toute la construction européenne. C’est en effet Donald Rumsfeld, le secrétaire américain à la Défense, qui avait ouvert la danse avec une spectaculaire définition temporelle. Selon lui, Berlin et Paris étaient les représentants de la «vieille Europe » désormais discréditée par son inutile opposition aux Etats-Unis, ce qui est radicalement différent de la «nouvelle Europe » toute chromée, dynamique, et – plus important encore – prête à s’incliner aux demandes américaines.

Le 30 du même mois, la «new Europe » en personne répondait à l’appel. Par une lettre envoyée à la presse internationale, les dirigeants d’Espagne, de Grande-Bretagne, d’Italie, du Danemark et du Portugal d’un côté, et de Pologne, de République Tchèque et de Hongrie de l’autre, soulignaient leur appui de principe à la ligne de Washington quant à l’Irak.

Mais l’avancée de l’Europe «américaine » ne s’arrête pas là. Le 6 février, c’était le tour du groupe de Vilnius (1) de déclarer par une lettre, préparée ironiquement avant le discours présenté par Powell le même jour sur les «preuves » contre Saddam, leur soutien aux arguments de l’administration Bush.

Mais l’heure de vérité est arrivée le 14 février au Conseil de Sécurité. C’est à cette occasion que s’est cristallisée l’opposition entre Espagne et Grande-Bretagne d’un côté, seuls membres du Conseil avec les Etats-Unis à défendre une éventuelle résolution qui autorise l’usage de la force contre le régime irakien, et France et Allemagne de l’autre, fermement opposées à une telle résolution, à l’instar de tous les autres membres.

L’Europe est donc divisée, et la Maison Blanche peut dès lors espérer gagner cet appui européen sans lequel la gestion de l’Irak post-Saddam (reconstruction, investissements, réfugiés…) pourrait se révéler plus périlleuse que l’Irak actuel.

Mais tandis que l’affirmation de la politique césariste classique du «diviser pour régner » est absolument en phase avec la traditionnelle realpolitik américaine, la division des gouvernements européens se heurte à la spectaculaire unanimité de l’opinion publique de l’Europe (vieille ou nouvelle, M. Rumsfeld ?). D’après un récent sondage, en effet, 80% des citoyens européens seraient «opposés à une intervention militaire des Etats-Unis en Irak sans l’aval de l’ONU ». Le sondage, réalisé sur un échantillon d'au moins 15000 personnes dans 30 pays du continent, indique également que cette donnée diminue de seulement 6 points si on considère uniquement les opinions des pays candidats, souvent considérés comme les «nouveaux chevaux de Troie de Washington en Europe » (2) et se stabilise à une valeur de 78% si l’on considère tous les pays qui formeront l’opinion publique européenne en 2004. De plus, comment ne pas tenir compte des 5 millions de citoyens qui ont empli les places d’Europe le 15 février pour protester contre une guerre éventuelle en Irak ?

En somme, l’Europe est plus unie que jamais. Ce sont ses dirigeants qui ne suivent pas.

Des intérêts communs ?

Comment expliquer alors cette divergence chronique entre les positions de nombreux Etats et leurs opinions publiques ? A l’heure actuelle, il est pratiquement impossible pour un pays européen de définir de façon autonome sa politique étrangère sur une question capitale pour Washington. La question que se posent les Etats dans ce cas n’est pas de savoir si une action est conforme à leurs propres intérêts, mais si cette action est nécessaire pour s’aligner sur les Etats-Unis, et donc servir leurs intérêts.

Avec encore 130 000 militaires sur le vieux continent et déjà 150 000 près du régime de Bagdad, les Etats-Unis restent en effet la puissance régionale, à la fois en Europe et au Moyen-Orient. La Grande-Bretagne, l’Espagne, et l’Italie –ainsi que toute la «nouvelle Europe » doivent aux Américains et non à l’Union Européenne (UE) leur sécurité nationale. De même que la majorité des membres de l’Union.

Et quand un état européen arrive à se démarquer de Washington, c’est soit parce qu’il a réussi à conserver un minimum de souveraineté en matière de défense, comme la France –qui pourtant n’hésitera pas au moment opportun à se ranger derrière la coalition qui se profile, afin de déterminer les nouveaux équilibres de l’après-guerre– soit, comme l’Allemagne, pour de pures raisons de politique intérieure, vu que Schröder doit sa survie politique au maintien de cette position pacifiste qui lui a valu la modeste victoire d’octobre dernier.

Mais parler des divers degrés de dépendance à l’égard des Etats-Unis ne signifie pas parler de véritables divergences d’intérêts. En réalité, les intérêts de plusieurs Etats européens au Moyen Orient sont convergents. L’Europe est en effet largement plus vulnérable que les Etats-Unis en ce qui concerne l’immigration illégale en provenance de la Méditerranée et les flux de réfugiés, plus dépendante aussi du pétrole de la région et gravement menacée par les réseaux terroristes qui ont trouvé en Europe, pour paraphraser le nom du plus tristement célèbre d’entre eux, leur «base » [en arabe, « Al Qaida » signifie « la base »].

En tant que telle, l’Europe ne peut que refuser l’hypothèse d’une autre guerre dans cette région déjà ensanglantée par un demi-siècle de conflit israëlo-palestinien qui coûte suffisamment cher à l’Europe. Une hypothèse dont les risques sont explicitement exprimés dans les conclusions du Conseil européen du 17 février, qui constitue néanmoins le premier texte par lequel l’UE évoque la possibilité de recourir à la force, en dernier recours, toutefois.

Mais dans ces conditions, pourquoi l’Europe ne parle-t-elle pas d’une seule voix ? Mis à part l’atlantisme, le problème est institutionnel. La PESC ne fonctionne pas car elle se fonde sur une structure essentiellement intergouvernementale. Une structure qui a donc tendance à exacerber les différences nationales qui, comme pour la crise irakienne et la question d’Israël, ne sont pas le fruit de véritables divergences de fond mais d’un poids différent des rapports avec Washington dans chaque chancellerie. La division internationale est la plaie de la PESC. Elle est une manne pour l’empire américain.

Bien sûr, dira-t-on, il reste la Convention. Mais il se trouve que, dans l’indifférence générale, son septième groupe de travail, sur les «actions extérieures », a rendu public le 16 décembre dernier un rapport final qui, sans proposer beaucoup plus que quelques principes fondateurs pour le futur «traité constitutionnel » (sic), se borne à évoquer la fusion entre les actuelles fonctions de Représentant pour la PESC et de Commissaire pour les Relations Extérieures.

Mais ce dont a besoin la PESC, ce n’est pas d’une énième confusion des pouvoirs. Comme nous l’enseigne Schumpeter, des institutions équilibrées se fondent sur une répartition claire et précise des pouvoirs d’action et de contrôle. Il est clair que l’organe européen capable d’agir en politique extérieure sur la base d’une légitimité, tout au moins indirecte, des urnes (comme le proposent la France et l’Allemagne à la Convention), ne peut être que la Commission (3) ; et que le pouvoir de contrôle devraient incomber à un Parlement bicaméral qui comprendrait l’actuel Conseil et un Parlement européen dont les membres seraient enfin dotés de cette fonction dont ils sont jusqu’à présent scandaleusement privés : le droit d’initiative législative. Une telle solution «démocratique » est pour le moment à des années lumières des projets qui circulent dans les mains de Valery Giscard d’Estaing. Mais elle devrait être la base de départ pour rendre efficace une PESC qui est aujourd’hui encore illégitime.

La «nouvelle Europe » est un artifice détaché de la réalité de l’opinion publique européenne. Elle est fille d’une anachronique et inutile division institutionnelle maintenue sciemment en vie par des classes dirigeantes qui craignent d’être balayées par une démocratisation des institutions européennes, malheureusement encore fort lointaine.

(1) Albanie, Bulgarie, Croatie, Pays Baltes, Macédoine, Roumanie, Slovaquie et Slovénie.

(2) voir Adriano Farano, «l’Atlantique à l’Est » dans «Elargissement : objectif 2004 », Café Babel, 24 octobre 2002.

(3) Dans la proposition franco-allemande, on ne propose que vaguement de conférer à la Commission le pouvoir de définir la PESC.