Le service d'action extérieure : guichet unique de la diplomatie européenne ?

Article publié le 19 mai 2011
Article publié le 19 mai 2011
par Tania Gisselbrecht Pour commémorer la journée de l’Europe, l’association des journalistes parlementaires européens avait convié, à Strasbourg, Pierre Vimont, Secrétaire général exécutif du Service européen d’action extérieur. L’occasion de dresser un premier bilan d’activités de cet organe.
Enfanté par le Traité de Lisbonne, dans le but permettre à l’Europe de s’affirmer d’une seule et même voix sur la scène internationale, ce dernier semble, à première vue, éprouver quelques difficultés à s’autonomiser dans l’ombre de parents jaloux de leurs prérogatives. Au chevet du nouveau-né, Catherine Ashton, la Haute représentante pour la politique étrangère peine à gommer l’impression d’un repli souverainiste des Etats. En guise de complications, le SEAE fait ses premiers pas sur fond de révolutions arabes, de crise ivoirienne. Bref, une naissance aux forceps saluée sans enthousiasme. Aux commandes de la nouvelle administration, depuis octobre, l’ancien fonctionnaire français s’est prêté avec une apparente sincérité aux jeux des questions réponses. Humilité devant la tâche restant à accomplir, mais aussi conviction que le déploiement d’une diplomatie commune se fera à force de pédagogie et de ténacité. Dans sa bouche, des paroles réfléchies qui mettent l’ensemble des acteurs concernés devant leurs responsabilités. Morceaux choisis.

Le SEAE, 28ème réseau diplomatique ?

C’est par le biais d’une analogie avec le SME, que Pierre Vimont a choisi d’éclairer la nature actuelle de la diplomatie européenne. Pragmatique, l’Europe s’est dotée d’une monnaie ‘unique’ et non ‘commune’ car il serait vite devenu ingérable de laisser en circulation les monnaies nationales parallèlement à l’euro. A l’inverse, dans un domaine où les Etats sont jaloux de leur souveraineté, c’est le choix d’une politique ‘commune’ qui a logiquement primé. Par conséquent, la Haute représentante doit effectivement trouver sa place par rapport aux 27 diplomaties nationales. A l’heure actuelle, il n’est pas très réaliste de penser, qu’à partir du moment où la Haute Représentante s’est exprimé, les 27 capitales doivent se taire. Il est toutefois possible de faire converger les discours grâce à un travail de coordination. C’est là, le 1er axe de travail du SEAE. Le 2ème axe d’affirmation de la diplomatie européenne, c’est sa valeur ajoutée. A Bruxelles, on peut essayer de définir un intérêt un peu plus général. Et surtout l’Europe a une capacité d’action différente de celle des Etats membres, plus intégrée, plus globale. La diplomatie européenne dispose, en effet, de tous les instruments possibles (diplomatie classique, aide au développement, défense , sécurité). Conjuguée à cet arsenal de moyens, une décision prise à 27 bénéficie d’un impact incomparable par rapport à l’action dispersée de ses membres.

« Enfin vous êtes là !» Confidence étonnante du diplomate européen : ce ne sont pas les européens les plus favorables à la naissance du service diplomatique européen. Depuis sa prise de fonction, Pierre Vimont se dit rassuré de voir défiler dans son bureau les représentants des pays tiers (Etats Unis, Chine, Brésil en tête). Sorte de « guichet unique », le SEAE semble répondre à la question lancinante de Kissinger, « quel numéro pour l’Europe » ? Ce service s’avère également être pour les autres puissances mondiales et leurs intérêts respectifs une formidable caisse de résonance parce qu’il représente simultanément 27 pays.

Comment dépasser les fragilités congénitales ? Le Secrétaire exécutif du SEAE reconnaît que l’organe devra faire face à des défis colossaux. Comment notamment établir des diagnostics de crise et des stratégies communes alors que le nouveau corps diplomatique réunit des agents européens et des fonctionnaires issus de cultures diplomatiques très différentes ? Cela ne l’empêche pas de voir l’avenir de la diplomatie européenne dans la création d’une culture unique, qui prendrait appui à fois sur les pratiques issues de la diplomatie traditionnelle (négociation) et sur l’approche de ‘développeur’ (basée sur la coopération, l’assistance technique) jusqu’ici suivie par les services extérieurs de la Commission. « Nous n’en sommes qu’au début, il faut faire preuve patience, et ne pas perdre de vue ce que chacun a acquis comme compétence. »

L’Europe incapable de se penser comme une puissance politique ?

Pierre Vimont se réfère à des exemples concrets. Depuis une dizaine d’années, c’est le budget communautaire qui finance presque entièrement l’administration palestinienne. Or politiquement, les acteurs concernés se tournent toujours vers les USA pour faire avancer le processus paix. En d’autres termes, les Etats membres sont prêts à déléguer la coopération à l’Europe, mais réticents à lâcher la diplomatie politique. Si le représentant du SEAE déplore que certains Etats prennent des initiatives isolées, font des cachotteries et compliquent ainsi la tâche du service diplomatique européen, cela ne doit pas empêcher d’être ambitieux. La condition à respecter pour concrétiser cette ambition ? Evoquer toute initiative à 27. Sur les grands sujets, cela prend évidemment du temps, et l’Europe accuse du retard. Mais essayer de définir une ligne commune des 27, serait un réel progrès.

Il y a encore du travail avant que la diplomatie européenne ne trouve sa crédibilité, admet volontiers le diplomate. Pourtant, elle prouve déjà son utilité. On le voit en Libye, où le SEAE est actif. Il y joue un rôle que les Etats ne peuvent plus jouer à cause de leur prises de position. Catherine Ashton, elle, est partie prenante aux efforts médiation et recherche un compromis. Une politique extérieure est-elle possible sans politique de défense ?

Le Secrétaire exécutif dit espérer que les dirigeants ont encore l’ambition d’une Europe de la défense. Il est dans l’intérêt de la diplomatie européenne d’avoir tous les outils possibles à sa disposition. Mais dans ce domaine, les moyens encore insuffisants. Près des 2/3 des efforts en matière défense européenne sont le fait de la France et de la Grande-Bretagne (suivies par l’Allemagne). Les 24 autres membres de l’UE ne ressentent pas vraiment le besoin de faire des efforts et dans un contexte de crise économique, il semble plus sain de se reposer sur les structures existantes, et notamment l’Otan. Le diplomate conçoit que demain les USA pourraient demander aux Européens d’assumer un plus grand rôle au sein de l’organisation. Les Européens sont désormais des grandes personnes, ne devraient-ils pas apprendre à se protéger tous seuls ?

Faut-il sauver le soldat Ashton ?

Dénigrée par les média, objet d’une fronde parlementaire persistante, les débuts de Catherine Ashton ont jusqu’à maintenant desservi l’image du SEAE. Son bras droit confie qu’elle a le sentiment qu’une injustice est commise. Alors qu’elle a repris trois casquettes, sans avoir bénéficié d’un cumul de moyens correspondant, on s’étonne seulement qu’elle ne soit pas présente partout. Un président français est lui épaulé par un premier ministre, des ministres plusieurs secrétaires d’état. Malgré l’incompréhension que suscitent ces attaques, elles sont prises en compte car certaines sont susceptibles de constituer des leçons. Il reste, en effet, à inventer une méthode de travail, en liaison avec les ministères des affaires étrangères qui passent leur temps à critiquer ou agir isolément. « On va les faire travailler plus ! » Pour le diplomate européen, les attaques dont fait l’objet la Haute Représentante sont aussi révélatrices de l’insatisfaction des petits pays qui comptaient sur elle pour résister à l’influence des ‘grands’. Pressé de réagir aux propos récents du ministre des affaires étrangères belge, (critiquant dans la presse le manque d’ambition de l’Europe qui laisse le champ libre aux ‘Grands’ Etats), il rectifie : les Grands Etats n’ont pas attendu le vide. Ils sont là depuis longtemps ! Ainsi au sein du Conseil, les petits Etat se plaignent de leur omniprésence. Ces récriminations prouvent que le débat dépasse la question de la personnalité d’Ashton. C’est une question essentielle à la cohérence de l’Union qu’il faut régler. Il faut donc avoir confiance en Catherine Ashton, elle a plus de sens politique qu’on ne le dit, elle apprend son métier et « vous aurez peut être des surprises ».

« On apprend plus vite à nager dans l’eau froide »

Depuis sa naissance, force est de reconnaitre que le SEAE n’est pas gâté par le contexte politique mondial et a surtout donné l’impression de se débattre face à une succession de crises. Comme le souligne Pierre Vimont, il a fallu plonger tout de suite dans l’eau froide et apprendre à se débrouiller. Pas de temps donc pour le nombrilisme. Malgré tout l’idée de faire de la prospective existe. Selon le Secrétaire exécutif, il est nécessaire de mener une réflexion plus générale, plus ouverte et généreuse. Les interlocuteurs de l’Europe ont mal ressenti la réaction très égoïste des Etats face aux événements d’Afrique du nord centrée sur des problèmes d’immigration illégale. L’Europe n’est pas à la hauteur des défis, des opportunités que représentent ces révolutions. Il y a donc un travail de pédagogie à faire, pour orienter l’action de l’Europe différemment. Mais on ne demande pas à un bébé de 5 mois (l’âge du SEAE) de se comporter comme un homme de 50 ans !

Le SEAE et les citoyens

En la matière, le Secrétaire exécutif concède que le degré d’ambition de l’opinion publique est probablement supérieur par rapport à celui de ses dirigeants. Il ne croit pas aux sondages indiquant une montée d’un sentiment anti-européen. Les citoyens sont plus européens qu’on ne le dit. Mais ils ne comprennent plus comment fonctionne la machine. Avec l’élargissement, on devait changer profondément les institutions, mais aussi redéfinir les objectifs et une vision, car l’Europe était une construction datant de la guerre froide. Or, nous n’avons toujours pas apporté la bonne réponse à ces questions. Et de conclure qu’il comprend le malaise des citoyens.