La recette de la paradiplomatie

Article publié le 30 mars 2004
Publié par la communauté
Article publié le 30 mars 2004

Attention cet article n'est paru dans aucun groupe du magazine et n'a donc fait l'objet d'aucune relecture.

Beaucoup de régions recherchent une identité à travers la paradiplomatie, symbole de la difficile bataille de cette « micropolitique » extérieure contre l'uniformité régionale qu'impose l'UE.

Contrairement à ce qu'on peut penser, le processus actuel d'intégration européenne renforce le rôle de l’état-nation. Que peuvent faire devant ce phénomène les nations « sans état » ou les régions par le biais de leurs gouvernements infra-étatiques ? Recourir à une activité frénétique appelée « paradiplomatie » : une forme de politique extérieure propre ayant pour but d'obtenir une reconnaissance internationale.

Dans un contexte de globalisation accélérée, il existe des régions qui construisent leur paradiplomatie sous le parapluie d’un mouvement ou d’un sentiment national fort. Des exemples comme la Catalogne, l'Ecosse ou le Brandenbourg allemand, qui a consolidé sa relation avec la Pologne voisine, sont un échantillon des paradiplomaties les plus dynamiques des régions européennes. Et il est intéressant de voir qu'ils se développent dans des cadres institutionnels différents.

Différentes lectures de l’état-nation

L'Union européenne comporte des états multinationaux comme l'Espagne, le Royaume-Uni ou la Belgique où les régions développent leur paradiplomatie sous un dénominateur commun -bien que nuancé- : le nationalisme. Dans les Communautés espagnoles de Catalogne et Basque, la tradition va en ce sens. La Belgique en est un autre exemple, souvent décrit comme un « état artificiel ». Qui plus est, la réalité démontre qu’on trouve des mouvements nationalistes dans ces régions qui connaissent un certain succès dans les relations internationales (1).

Le nationalisme implique trois processus en rapport avec la paradiplomatie. Le premier est une construction politique propre. Le développement d'agences internationales par les gouvernements régionaux possède une signification symbolique et c'est une option stratégique attrayante pour les chefs nationalistes.

Le second processus du nationalisme est la définition et l'articulation de groupes d'intérêt régionaux centrés sur la défense de la culture et sur l'idéologie, qui se transforment en un des aspects les plus importants de la paradiplomatie. La culture laisse sa trace dans l'agenda politique des relations extérieures des gouvernements régionaux.

Et le troisième processus du nationalisme est la mobilisation politico-territoriale dans le but de souligner son marqueur différentiel dans son propre territoire.

Phénomène de mode

La paradiplomatie n'est pas une nouveauté, mais depuis une décennie il semble qu’il soit à la mode d’ouvrir des bureaux à l’étranger, de s’immiscer dans des organisations internationales ou de prendre part sans relâche à des conférences. Cette activité porte ses fruits, comme l'introduction dans la Convention de Lomé IV (avec les pays ACP – Afrique, Caraïbes et Pacifique) du concept de coopération décentralisée dans l'UE, ce qui a permis à des organisations étrangères au gouvernement central d’utiliser les ressources destinées par la Commission à la coopération. Toutefois, même si la paradiplomatie est le meilleur instrument des régions devant la re-centralisation des compétences des États européens, des motivations purement économiques lui font également suite.

Il existe 250 régions qui se répartissent un tiers du budget communautaire, soit 213 milliards d’euros. L'objectif des efforts de la paradiplomatie des régions européennes est donc indiscutable, même si celle-ci se déploie dans les domaines culturels, sociaux, économiques ou politiques.

L'idéal régional comme principal niveau de gouvernement a connu son heure de gloire pendant les années 80, alors que quelques états européens, comme l'Espagne, connaissaient une régionalisation et que la politique régionale européenne était en plein essor, stimulée par la Commission Delors. La pression des Länder allemands permettaient en outre la création du Comité des Régions.

Plus encore, depuis le Traité de Maastrich, les représentants d’organismes régionaux ou infra-étatiques peuvent faire partie des délégations nationales qui négocient au sein du Conseil de l'Union. C’est devenu une pratique habituelle dans quelques états membres. Sans aller chercher bien loin, des représentants des communautés et des régions belges, des gouvernements écossais, gallois et d'Irlande du Nord, des Länder allemands et autrichiens, et des régions autonomes portugaises prennent part aux sessions des Conseils des Ministres.

Toutefois, dans d'autres cas, comme en Espagne, le gouvernement sortant aux mains du Parti Populaire a refusé à de nombreuses reprises cette possibilité. Seule une participation tournante au sein de quelques comités consultatifs de la Commission est possible. L’absence de la Catalogne et d'autres régions européennes dans des organes de gouvernement importants pourrait avoir des conséquences graves leurs économies.

Les états utilisent donc les structures communautaires pour consolider leur légitimité face aux menaces de « nations sans état » et les régions emploient la paradiplomatie pour obtenir le soutien financier de l'Union européenne.

Devant l’importance qu’acquièrent quelques régions, il ne faut pas perdre de vue leur objectif final : résoudre des conflits historiques, ethniques ou culturels du passé. On ne peut pas prétendre passer à un processus d'uniformité régionale du soir au matin. Toutes les régions ne partent de situations identiques, ni n’exigent des solutions identiques. Les ajustements et les transformations institutionnelles doivent être soutenus sur la base d’une étude scrupuleuse des difficultés et de la trame institutionnelle existantes dans chaque pays pour que la paradiplomatie cesse d'être un remède de bonne de femme.