La PESC renaîtra de Bagdad

Article publié le 7 avril 2003
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Article publié le 7 avril 2003

Attention cet article n'est paru dans aucun groupe du magazine et n'a donc fait l'objet d'aucune relecture.

Des cendres de la crise irakienne peut finalement naître une Europe puissantce. Si la Convention faisait preuve d'audace, les Etats la suivraient-ils ?

La dégradation de la crise irakienne et l'éclatement de la guerre ont montré la Politique Extérieure et de Sécurité Commune telle qu'elle est inconsistante dans les crises internationales, quand les lignes politiques des divers Etats-membres divergent fortement. On a dit et répété jusqu'à la nausée que l'Union devrait parler d'une seule voix. Les divisions internes à l'UE affaiblissent l'Europe, divisée sur l'opportunité d'une guerre lancée par les États-Unis, que les opinions publiques de la moitié du monde contestent. Difficile de trouver un pays européen ou son leader qui sorte vainqueur de cette crise. Pas même le français Chirac, qui grâce à sa ligne pacifique rassemble 75% de soutien dans son pays – chose que ne réussit même pas De Gaulle dans les années 60 –, mais il est contraint d’assister impuissant au déclenchement de la guerre, qu'il n'a pas réussi à éviter.

Le tableau dressé n'est guère réjouissant. Toutefois, il existe des raisons qui poussent à ne pas être trop pessimiste sur le futur de la PESC. La crise irakienne a concentré sur elle l'attention des médias et des diplomaties européennes, qui ont paru négliger pour un temps la Convention. L'Assemblée chargée de se mettre d'accord sur le premier jet du traité constitutionnel de l'UE, qui sera ensuite voté au sein de la Conférence intergouvernementale, discutera en mai des questions inhérentes à la PESC. Les articles sur lesquels porteront les discussions seront présentés par le Présidium fin avril. Le Président de la Convention, Valéry Giscard D’Estaing a voulu en effet sciemment repousser deux des thèmes sur lesquels les divergences au sein de la Convention seront les plus marquées : la structure institutionnelle de l'UE et la PESC. Dans cette dernière, il existe également l'espoir que fin avril ou mai, les opérations militaires en Irak seront terminées et que les gouvernements européens pourront de nouveau se concentrer sur la réforme de l'Union, peut-être avec plus de courage que celui dont on a fait preuve jusqu'alors.

Pauvreté des propositions sur la PESC

En effet, comme l'a souligné Alain Lamassoure, un des représentants français du Parlement européen à la Convention, le groupe de travail n° 7 a produit des résultats somme toute modestes. Les propositions faites dans ce groupe peuvent être considérées comme de pures inventions de façade, comme la fusion largement commentée du Haut représentant pour la PESC et du Commissaire pour les relations extérieures. Selon Lamassoure, ce n'est sûrement pas ce dualisme qui a empêché l'Union de tenir une ligne claire et cohérente sur l'Irak ou sur le Moyen-Orient, ou d'avoir une position unique au sein du Conseil de sécurité. Lamassoure va jusqu'à affirmer qu'il fallait au contraire faire porter le débat et les propositions sur des thèmes bien plus consistants, comme le rôle des forces nucléaires françaises et britanniques, et les rapports de l'Europe avec les États-Unis.

Les réflexions de Lamassoure sont certes excessives sur certains points. On ne peut en effet nier complètement aux réformes institutionnelles la capacité d'avoir une incidence sur les choix politiques. La proposition de fusion des rôles de Solana [Haut représentant pour la PESC] et Patten [Commissaire européen aux relations extérieures] ne signifiera pas la naissance d'une PESC efficace, mais il faut noter qu'elle agira positivement dans le sens d'une plus grande coordination de l'action extérieure de l'UE. D'un autre côté, les réflexions de Lamassoure contiennent une importante part de vérité : les propositions faites en ce sens dans le groupe de travail sur l'action extérieure de l'UE ne sont pas très innovantes.

Dans le processus qui depuis la déclaration de Nice a mené à la Convention, la réforme de la politique extérieure de l'Union n'a, depuis le début, pas grande importance. La déclaration sur le futur de l'Union rédigée à Nice en décembre 2000 ne mentionnait pas la PESC parmi les thèmes principaux sur lesquels porterait le débat sur le futur de l'Union. Un an plus tard, en décembre 2001, le Conseil européen de Laeken décidait de convoquer une Convention. Avec pour but, après le résultat décevant de Nice, d'assurer la transparence et une bonne base à la préparation de la conférence intergouvernementale chargée de réformer les institutions de l'UE en vue de l'élargissement. A cette occasion encore, comme le note Hans-Georg Ehrhart, les références aux problématiques de la PESC et de la PESD (Politique Européenne de Sécurité et de Défense) furent très limitées.

Obligation juridique de trouver une position commune à l’ONU

Cependant, les thèmes de la politique extérieure européenne ont acquis un poids de plus en plus important. Il semble donc que la Convention européenne se trouvera face à un choix cornélien en avril et en mai. Ou l'on proposera à nouveau des modifications institutionnelles sans grande portée : dans ce cas, la substance de la PESC restera la même ou changera de façon peu significative. Ou bien le Présidium proposera à la Convention des textes d'articles plus courageux et innovants. Cela pourrait être la voie que choisira de prendre Valéry Giscard D’Estaing, qui a laissé entrevoir, lors de récentes interviews, la possibilité d'introduire des nouveautés significatives concernant la PESC. L'une d'entre elles pourrait concerner l'insertion d'une clause qui oblige les États européens à trouver une position commune dans les organes internationaux, à commencer par le Conseil de sécurité de l'ONU. Le non-respect de cette clause comporterait des conséquences juridiques pour l'État fautif. On pourrait envisager par exemple l'intervention de la Cour de Justice en matière de PESC.

Tout ceci dépendra des Etats-membres, qui devront faire preuve d'un certain courage politique et dans le même temps, d'une certaine courtoisie. L'impression qui se dégage est qu'un groupe de pays, dont la France, l'Allemagne, la Belgique, et le Luxembourg choisiront d'avancer de manière décisive. L'important est que cette "fuite en avant" s'adresse aussi aux autres pays, afin de ne pas donner l'impression de vouloir les isoler. Pas même le Royaume-Uni, qui dernièrement semble plus décidé que jamais à refuser de sérieuses réformes pour la PESC. Le rôle de la Grande-Bretagne dans la construction d'une politique de sécurité et de défense commune est en effet inéluctable.

Créer une politique européenne crédible après ses récents échecs graves est pour les raisons exposées ci-dessus, encore possible. Le rôle qu'aura la Convention pourrait être d'une extrême importance. Ce ne serait pas la première fois que la construction européenne serait relancée avec force comme réaction à un échec cuisant.