La PESC : nouveau champ de bataille interinstitutionnel

Article publié le 18 mars 2010
Article publié le 18 mars 2010
Par Tania Gisselbrecht Session plénière du Parlement européen, mars 2010 Annoncée comme le point d’orgue de la session de mars du Parlement Européen, la visite de Catherine Ashton, la Haute Représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité commune, s’est révélée décevante.
A Strasbourg, elle s’est contentée de brosser à grands traits les axes stratégiques de son action.

Le débat aura néanmoins été l’occasion de faire le point sur les défis que doit affronter l’Union européenne en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense, au lendemain de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Les recommandations du Parlement figurent dans deux résolutions adoptées le 10 mars 2010 (Rapport annuel 2008 sur la PESC et mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité et la politique de sécurité et de défense commune).

Une conclusion s’impose : les contours de la PESC demeureront incertains tant que les aspects institutionnels et les instruments administratifs de sa mise en œuvre n’auront pas été clarifiés. Les ambiguïtés du Traité de Lisbonne ont réactivé les rivalités institutionnelles, et menacent les ambitions internationales de l’Union.

Qui veut la peau de Catherine Ashton ?

Le débat organisé au Parlement s’inscrit dans un contexte de dissensions croissantes entre institutions européennes. La politique extérieure de l’Union est devenue leur nouveau terrain d’affrontement. Elles se disputent, en effet, le contrôle de la future diplomatie européenne que le Traité de Lisbonne a prévu de renforcer. A l’heure de la mondialisation, l’Europe s’affiche sur tous les fronts : action humanitaire, gestion civile des crises internationales, régulation du commerce mondial, action environnementale... Elle se démarque régulièrement des positions américaines (refus de l’unilatéralisme américain en Irak, acceptation de la compétence de la Cour Pénale Internationale, du protocole de Kyoto…) Prisonnière d’un cadre institutionnel intergouvernemental qui favorise la diplomatie nationale au détriment de l’unité, son poids politique reste toutefois moindre. Parce qu’elle est susceptible de modifier cet équilibre institutionnel, la désignation d’un Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité commune sème la zizanie.

Une partie des attaques incessantes qui visent Madame Ashton, depuis sa nomination en décembre 2009, sont vraisemblablement l’expression de ce marchandage institutionnel. L’instrumentalisation de ces critiques sape l’autorité de la figure du Haut Représentant. Un Haut Représentant fragile, c’est une plus grande marge de manœuvre pour les institutions qui prétendent défendre ou étendre leurs prérogatives. Si l’on prend en compte le caractère hybride de son poste, on comprend mieux pourquoi la Haute Représentante peine à s’imposer. Le/la Haute Représentante cumule en effet des attributions autrefois partagées entre le Conseil, la Commission et le Haut Représentant de la PESC (1). Si Madame Ashton se laisse intimider par les rivalités interinstitutionnelles, il est clair que son rôle se résumera à celui d’une marionnette entravée par des loyautés multiples. (le Conseil qui la nomme, la Commission dont elle est vice-présidente et donc solidaire, le Parlement qui approuve sa nomination en tant que membre de la Commission et tient les cordons de la bourse). Dans un tel cas de figure, l’Europe pourra difficilement espérer un regain de crédibilité et d’influence sur la scène internationale.

Madame Ashton a tenu à rassurer le Parlement : elle est parfaitement consciente des enjeux et des risques que présentent les tensions actuelles. Elle a plaidé pour une politique ambitieuse dépassant les intérêts nationaux. Au nom de la responsabilité collective, elle a exhorté tous les acteurs en présence à cesser leurs querelles, à se concentrer sur les objectifs fondamentaux de la politique extérieure et non sur les processus de décisions, ou leurs compétences. Elle les a appelé à saisir cette « chance (d’accroître l’influence internationale de l’UE) qui ne se présente qu’une seule fois par génération ». Faisant référence au pouvoir économique croissant de puissances régionales telles l’Inde et la Chine, elle a clairement averti ses pairs que si les disputes internes s’éternisaient, « d’autres prendr(aie)nt les décisions à notre place ». « Si (au contraire), nous nous rassemblons, nous pourrons sauver nos intérêts » a-t-elle conclu.

La pénible gestation du Service Européen d’Action Extérieur (SEAE)

Le Traité de Lisbonne a prévu la mise en place d’un service diplomatique européen pour épauler le Haut Représentant. Mais le texte reste relativement flou quant à la structure de ce service. Ce silence a réveillé les ambitions des différentes institutions. L’enjeu principal de ce bras de fer diplomatique est la nomination aux postes clés du futur corps diplomatique européen. Le dernier épisode en date de ce feuilleton diplomatique est la réunion informelle des Ministres des Affaires étrangères qui s’est tenue à Cordoue le 5 mars. Les Etats y ont rejeté un SEAE sous la coupe du Président de la Commission. Les Etats membres insistent pour que lorsque le SEAE fonctionnera à plein régime, au moins un tiers des membres du SEAE soient des diplomates détachés des Etats membres. Le statut de ces diplomates sera la question la plus difficile à régler: vont-ils vouloir truster les meilleurs postes au détriment des fonctionnaires et comment seront-ils répartis entre les Vingt-sept ?

Catherine Ashton, qui doit exposer les grandes lignes du projet de SEAE avant la fin du mois d’avril, disposera-t-elle de l’autorité nécessaire pour arbitrer avec fermeté ? Elle ne cache pas que la tâche sera « pénible et complexe ». Les parlementaires qui espéraient peut être que Madame Ashton esquisse devant eux sa vision du futur Service Européen d’Action Extérieur. seront, en tous les cas, restés sur leur faim. En dehors des grandes orientations stratégiques de sa politique, elle n’aura pas fourni d’informations tangibles, alors que des projets officieux, trop proches des vues de la Commission aux dires des Etats, circulent déjà.

pict_20100309PHT70256.jpgLe Parlement cherche sa place

En réponse à une intervention de Madame Ashton, qui s’apparentait plus à une déclaration d’intention qu’à un véritable plan d’action ou projet administratif, les parlementaires ont réitéré leurs attentes tant en matière d’orientation stratégique qu’en ce qui concerne la structure et le fonctionnement du SEAE. Les maîtres mots du débat auront été légitimité démocratique, accroissement du budget, et autonomie de la PESC.

1° Si la révision des objectifs prioritaires de la PESC fait l’objet d’un relatif consensus, le Parlement a néanmoins prévenu la Haute Représentante qu’il entendait à l’avenir être associé au processus de décision dans le domaine de la PESC. Les recommandations issues des rapports présentés par Gabriele Albertini et Arnaud Danjean (PPE) tendent essentiellement à renforcer la légitimité démocratique de la PESC et de la PSDC par l’instauration d’une relation constante entre le Parlement et la Haute Représentante. Consultation systématique et régulière du Parlement préalablement au déploiement d’une mission de sécurité et de défense commune, droit de regard sur les nominations au SEAE font partie des prérogatives que les Parlementaires réclament. A défaut d’une telle association, le Parlement est décidé à utiliser son pouvoir budgétaire et son droit de contrôle démocratique. Ainsi, par exemple, la mise en place du SEAE nécessitera la révision du règlement financier et du règlement relatif au statut des fonctionnaires et agents de l’UE, matières soumises à la procédure de co-décision. Pour pouvoir user du levier budgétaire, le Parlement européen réclame par ailleurs que le SEAE soit intégré à la Commission (et donc à son budget) pour avoir davantage de contrôle. Ceci est évidemment inacceptable pour les Etats membres qui n’entendent pas laisser la Commission augmenter son implication dans la PESC et empiéter sur leurs prérogatives souveraines.

2° La première résolution déplore la faiblesse du budget alloué à PESC. L’insuffisance actuelle du financement constitue une entrave à une politique cohérente et volontariste et limite la capacité de l’Union à s’imposer comme acteur crédible et efficace de la scène internationale.

3° En matière de politique de sécurité et de défense, la seconde résolution adoptée conclut au nécessaire renforcement de l’autonomie stratégique. Les Députés apportent leur soutien à l’idée de la mise en place d'un Conseil de la défense qui serait composé des ministres de la défense, et proposent la création d'un centre d’opération permanent placé sous la responsabilité du Haut Représentant aux Affaires étrangères. Le Parlement recommande également la mise en place d'une Académie de l'action extérieure européenne, qui aurait pour mandat de former les fonctionnaires européens et nationaux aux enjeux de la PSDC.

Devant l’ampleur et la complexité de la tâche qui l’attend (définition des politiques européennes, mise en place du SEAE, visibilité accrue et réactivité face aux crises), il serait utile que la Haute Représentante puisse compter sur l’attitude constructive des Etats et de la Commission. Le Député Elmar Brok (PPE) a parfaitement résumé la situation en rappelant que « l’UE a rarement remporté des succès lorsqu’elle s’est construite sur la coopération des Etats sans la Commission ». L’UE peinera à émerger au plan international si les Etats privilégient leurs intérêts nationaux. Dans ces conditions, on imagine difficilement que Catherine Ashton (ou ses successeurs) parvienne à faire de la fonction de Haut Représentant la pierre angulaire de la politique étrangère de l’Union.

(1) Il s'agissait en fait de fusionner les fonctions de diplomatie tenues par : • Le Secrétaire général du Conseil de l'Union européenne et Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (fonction occupée par Javier Solana d'octobre 1999 à novembre 2009). Le traité de Lisbonne modifie la fonction du Haut Représentant et la sépare du secrétariat général du Conseil de l'Union européenne. A ce titre, le Haut représentant assiste aux conseils européens. • Le commissaire chargé des relations extérieures (poste occupé par Benita Ferrero-Waldner au sein de la commission Barroso). A ce titre, le Haut représentant siège à la Commission européenne dont il est le premier vice-président. C’est par le biais de ce statut que la Commission est aujourd’hui amenée à revoir à la hausse son implication dans la PESC. • Le président du Conseil de l'Union européenne (conseil des Ministres des Affaires étrangères ) qui était auparavant le ministre des Affaires étrangères de l'Etat membre qui assurait la présidence tournante. Le Haut Représentant est désigné par les chefs d'État et de gouvernement des États membres de l'Union réunis en Conseil. Ce choix est ensuite validé par le président de la Commission.

(Photo1: Parlement européen, Catherine Ashton)

(Photo2: Parlement européen, Le Français Arnaud Danjean (en haut) et l'Italien Gabriele Albertini face à Catherine Ashton, le 10 mars dans l'hémicycle à Strasbourg)