Des sanctions « intelligentes » ? Leçons de l’Iraq.

Article publié le 16 février 2005
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Article publié le 16 février 2005

Attention cet article n'est paru dans aucun groupe du magazine et n'a donc fait l'objet d'aucune relecture.

Depuis mai 2002 des sanctions ciblées ou « intelligentes » sont mises en avant comme la nouvelle solution aux problèmes mondiaux. Mais est-ce que ces sanctions fonctionnent réellement ? L’expérience iraquienne tendrait à prouver le contraire.

Le 6 août 1990, en réponse à l’invasion du Koweït quatre jours plus tôt, le Conseil de Sécurité de l’ONU imposait des sanctions économiques sur l’Iraq interdisant tout import (exception faite pour l’approvisionnement médicale) et export du pays. Après le retrait des troupes iraquiennes du Koweït suite à l’invasion militaire américaine du pays en 1991, le Conseil a maintenu les sanctions afin de forcer Saddam Hussein à un désarmement et de parvenir à un éventuel changement de régime. Mais cela n’a pas fonctionné. Après plus de douze années de sanctions (partiellement soulagées par le programme Pétrole contre Nourriture de l’ONU débuté en 1997), celles-ci n’ont été levées qu’après l’intervention militaire en mars 2003, menée de nouveau par le gouvernement américain.

Les sanctions peuvent être définies comme étant à la fois l’instrument de négociations le plus contraignant et la moins violente des techniques de guerre. Indubitablement, l’efficacité des sanctions est ambiguë. Celles imposées en Iraq, qui furent décrites par un porte-parole du Département d’Etat américain comme « les sanctions les plus fermes et compréhensibles de l’histoire », isolèrent le régime de Saddam Hussein et empêchèrent temporairement la reprise des hostilités. Cependant ce fut la population iraquienne qui eut à supporter ce fardeau de souffrance causé par l’ostracisme du pays. De plus, le programme Pétrole contre Nourriture, dont le but était de soulager la souffrance du peuple iraquien face aux sanctions, s’est avéré désastreux.

Le cas iraquien témoigne-t-il de l’inefficacité des sanctions? Exactement. Les sanctions ont-elles échoué à cause d’une gestion inadéquate et de la détermination de Washington d’envahir l’Iraq, ou bien les sanctions auraient-elles éventuellement agi comme catalyseur dans le renversement du régime d’Hussein si elles avaient été imposées plus fermement et si on leur avait donné plus de temps pour fonctionner ?

Débat en cours

De nombreux partisans des sanctions soutiennent qu’elles peuvent être efficaces si elles sont convenablement associées avec des primes. Ceci explique pourquoi, malgré leur nature contraignante, on préfère les sanctions parmi d’autres stratégies de politique étrangère telles que la dissuasion ou la collaboration forcée.

Des auteurs comme David Balwin mettent l’accent sur les bénéfices potentiels provenant des sanctions en soulignant combien une contrainte positive peut empêcher un conflit. Selon Baldwin, lorsque le dialogue échoue, une combinaison appropriée de carottes et de bâtons peut aider à réaliser des objectifs désirés sans recourir à la force. D’autres comme Richard Haas et Meghan O’Sullivan, auteurs du livre largement plébiscité Honey and Vinegar, insistent sur les conséquences secondaires des sanctions (qui souvent ne touchent pas les objectifs initialement prévus) : des conséquences humanitaires potentiellement désastreuses pour le segment le plus pauvre de la population, les effets secondaires préjudiciables au marché mondial et aux tierces parties, le résultat inverse qu’elles provoquent en renforçant la popularité du régime qu’elles visent à affaiblir, et le défi posé par leur efficacité en rassemblant des Etats.

Sanctions sur l’Iraq

Depuis 1990, l’Iraq a subit une sévère détérioration de son niveau de vie, conséquence des sanctions imposées de l’ONU. En 1997, par exemple, le Comité des Droits humains de l’ONU a noté que « l’effet des sanctions et des blocus a été de causer souffrance et mort en Iraq, surtout parmi les enfants». Se faisant l’écho de ce sentiment, une commission humanitaire créée par le Conseil de Sécurité en 1999 a conclu que « même si toutes les souffrances en Iraq ne peuvent être imputées qu’aux facteurs externes, en particulier les sanctions, le peuple iraquien ne voudrait pas être en train de supporter de telles privations en l’absence de mesures prolongées imposées par le Conseil de Sécurité et les effets de la guerre. ». Même si, cette année-là, la résolution du Conseil de Sécurité admettait cet effet négatif en déclarant que l’objectif fondamental d’une suspension possible des sanctions était « d’améliorer la situation humanitaire en Iraq ».

Bien que le gouvernement iraquien ait sapé le programme Pétrole contre Nourriture (en apportant illégalement des revenus, en faisant passer en fraude du pétrole, et en cessant de temps à autre l’expédition de pétrole par mer pour des raisons politiques), l’Iraq aurait dû faire face à une crise humanitaire, même sans subversion de sa part, puisque le programme n’était pas envisagé pour pallier une activité économique normale. En effet, durant ces douze années d’activité, ce programme a généré autant en revenus pétrolier ($63 milliards) que ce que l’Iraq a gagné au cours de l’année 1980 seulement ($59 milliards).

En se concentrant sur les effets des sanctions sur le gouvernement iraquien, le Conseil de Sécurité (dirigé par les gouvernements américains et anglais) a négligé les véritables causes des problèmes en Iraq et l’effet de telles politiques sur la population. Après tout, les sanctions restent des instruments de contraintes qui arrivent à leur fin en causant des privations. Une évaluation honnête des sanctions sur l’Iraq doit reconnaître qu’on les a imposées car on croyait que la souffrance qu’elles causeraient serait le prix à payer pour mener à bien les objectifs politiques recherchés. Madeleine Albright, alors Ambassadeur de l’ONU en 1996, l’a confirmé quand elle a commentait les coûts humanitaires des sanctions en Iraq : « Je pense que c’est un choix très difficile, mais le prix en vaut la peine ».

Les sanctions : toujours d’actualité dans l’agenda de l’ONU ?

Malgré l’échec des sanctions en Iraq, l’ONU continuera probablement à agir de même, dans les années à venir, dans leurs tentatives d’exiler des régimes. L’augmentation exponentielle de l’utilisation des sanctions est évidente : alors que pendant la Guerre froide, l’ONU a imposé deux fois des sanctions ( sur la Rhodésie en 1966 et l’Afrique du Sud en 1977), elle les a utilisées seize fois au cours des années 1990. En effet le rapport récent par le Haut Jury sur la réforme de l’ONU et présenté par le Secrétaire Général Kofi Hannan en décembre dernier, consacre un chapitre entier sur le rôle des sanctions. Le rapport souligne l’importance des sanctions comme des instruments vitaux, même imparfaits, qui agissent comme « un terrain nécessaire entre la guerre et les mots ».

Espérons que le Conseil de Sécurité prenne en compte les recommandations du Jury de 1999 pour de futures sanctions en « améliorant leur mise en œuvre, les mécanismes d’application et de contrôle ; en utilisant des mesures plus sélectives liées à des cas spécifiques ; en imposant des sanctions secondaires contre ceux qui les détournent et les violent » ; et en atténuant les conséquences humanitaires »