Constitution : vainqueurs et perdants

Article publié le 5 juillet 2004
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Article publié le 5 juillet 2004

Attention cet article n'est paru dans aucun groupe du magazine et n'a donc fait l'objet d'aucune relecture.

La bataille pour le Traité constitutionnel a été rude. Mais quelle en a été la fin ? Analyse d’une chercheuse à l’Institut pour les Affaires internationales, en Italie.

La nouvelle Constitution a finalement été approuvée. Elle ne sera pas le fondement d’une nouvel Etat fédéraliste, comme l’aurait voulu Guy Verhofstadt, le Premier ministre belge. Elle ne constitue pas non plus un simple patchwork des traités existants (« un exercice d’arrangement »), comme l’a soutenu Peter Hain, représentant anglais à la Convention. Mais elle est le douloureux compromis auquel les partisans d’une intégration plus poussée et leurs opposants sont arrivés après une longue confrontation.

La Commission sur le carreau

On attendait surtout de ce Traité constitutionnel une Union plus unie et capable de s’exprimer sur le plan international. Pour cela, le texte prévoit l’institution d’un ministre des Affaires étrangères doté d’un droit autonome d’initiative. Certes, il s’agit d’une grande avancée sur le chemin d’une coordination effective des politiques étrangères et d’une meilleure visibilité à l’extérieur de l’UE. Toutefois la Constitution s’arrête là : le développement d’une politique étrangère de sécurité commune reste subordonné à l’accord unanime des Etats membres.

Le nouveau Traité instituera aussi un président permanent du Conseil européen qui, choisi entre des personnalités de haut profil politique et exempt de responsabilités nationales, pourra donner une forte impulsion aux travaux du Conseil et mener une activité de médiation essentielle en son enceinte. Cette nouvelle configuration représente l’innovation la plus importante du nouveau texte et pourrait être le coup d’accélérateur essentiel au développement de l’Union, devenant le visage reconnaissable aux yeux des citoyens européens.

Le compromis final offre au contraire une Commission européenne partiellement affaiblie, dont l’indépendance pourrait être remise en cause par son éventuelle politisation (souhaitée dans la procédure de nomination qui devrait refléter l’issue des élections européennes) et de par le principe de représentativité maintenu dans son mode de désignation (les 25 Etats membres devront en effet y être représentés sur un pied d’égalité).

Le nouveau texte garantit en revanche une extension significative des pouvoirs du Parlement européen, ce qui est un pas en avant vers une plus grande démocratie et plus de transparence. Mais, l’assemblée ne disposera toujours pas du droit d’initiative législative, unique instrument par l’intermédiaire duquel une véritable politique peut être proposée, et son obligation de dialoguer avec un Conseil privé d’un mécanisme décisionnel efficace pourrait réduire sa marge de manœuvre.

Risque de paralysie

Justement, la définition du vote à la majorité qualifiée à l’intérieur de cet organe, point le plus controversé de toute la négociation, risque de donner une Union incapable d’adopter une quelconque décision. Cette issue n’est pas tant à attribuer au seuil de majorité nécessaire à l’adoption des décisions (55 % des Etats représentant 65% de la population), qu’à la possibilité accordée de surcroît à la minorité de bloquer l’adoption des décisions, en ayant recours au compromis dit « de Ioannina ». Par ailleurs, le compromis atteint garantit une grande protection des intérêts des petits Etats qui, forts de leur nombre, ont remporté dans la conférence intergouvernementale une victoire en fixant le seuil d’adoption de chaque décision à un minimum de 15 membres, alors qu’il ne suffira que de 4 membres pour constituer une minorité de blocage.

A l’aide qu’ont obtenu les plus petits pays, va pourtant s’ajouter les importants gains acquis par le Royaume-Uni qui a réussi à imposer des retraits significatifs au texte de la Convention, sur l’extension du vote à la majorité qualifiée, notamment.

Mais pour comprendre le développement du processus d’intégration, se demander si le prochain président de la Commission pourra avoir le dessus sur le président du Conseil, ou si les petits Etats continueront à former un front compact face aux grands, n’est pourtant pas suffisant. Le vrai nœud de la future intégration réside davantage dans la façon dont les gouvernements favorables et récalcitrants à un approfondissement de l’intégration décideront de gérer leurs différences.

En plus, à l’heure qu’il est, l’échec de la ratification de la Constitution dans un nombre réduit de pays membres compromettrait en fait l’entrée en vigueur du texte. Et même si le Traité était adopté, il risquerait de nous donner une Union, prisonnière des pays les plus eurosceptiques, susceptible de bloquer n’importe quelle proposition grâce au système de vote complexe et au maintien du droit de veto sur de nombreux sujets. La difficulté des négociations à peine achevées illustre un contraste plus marqué entre défenseurs d’une intégration poussée et ceux qui s’y opposent. Si le refus de quelques membres devait ainsi empêcher le développement de ce processus, il est probable qu’il n’affaiblirait pas la volonté des autres pays à poursuivre dans leur voie, en instaurant des coopérations étroites avec des pays disponibles au coup par coup et aptes à coopérer dans le cadre ou non des traités, comme ce qui s’est fait jusqu’à présent.